制定全面改革的總體規(guī)劃

宣布決心全面深化改革只是重啟改革的第一步，問題還在于解決“改什么”和“怎么改”的問題，并且落實到制度的實際變革上。

十八大全面深化改革的決定，能不能落實，是決定中國的命運和未來的大事。怎樣落實十八大的決定？從20世紀80年代和90年代兩輪改革的經(jīng)驗來看，推進系統(tǒng)性改革要做三件事。第一，確定目標。80年代的時候叫作確定目標模式，現(xiàn)在的說法叫作“頂層設(shè)計”。第二，根據(jù)改革目標制定重點改革方案和改革的總體規(guī)劃。第三，沖破阻力，克服障礙，把各項改革落到實處。十八大已經(jīng)明確了下一步改革的目標，就是建立能夠讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的、比較完善的市場經(jīng)濟制度。

現(xiàn)在的任務(wù)，是走出第二步：制定全面改革的總體規(guī)劃。去年12月中央經(jīng)濟工作會議要求，今年“明確提出改革的總體方案、路線圖和時間表”。

目前對于改革是不是要做總體規(guī)劃，還是有不同意見的。例如有人認為，還是中國改革初期“摸著石頭過河”的老辦法最有效，不要由上面來規(guī)定，放手讓下面去做就行了。關(guān)于體制改革能不能設(shè)計、要不要設(shè)計的問題，20世紀80年代就曾經(jīng)有過爭論。當時的一種說法是，改革跟過去國內(nèi)革命戰(zhàn)爭一樣，要點是發(fā)揮地方和群眾的創(chuàng)造性，叫作“草鞋沒樣，邊打邊像”。但問題是，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是一個非常巨大、復(fù)雜且十分精巧的系統(tǒng)，不可能“邊設(shè)計邊施工”，必須要有一個框架性的設(shè)計，否則各個子系統(tǒng)之間無法互聯(lián)對接和協(xié)同互動。

需要頂層設(shè)計和總體規(guī)劃的另外一個原因是，由于各基層、各單位在設(shè)計的時候往往從自己的工作方便和本位的利益方面去考慮，如果分頭設(shè)計，最終很難形成一個能夠良性互動的體系。所以需要一個超脫于局部利益的高層權(quán)威機構(gòu)，在基層創(chuàng)新的支持之下進行由上到下的規(guī)劃，并監(jiān)督這個規(guī)劃的執(zhí)行。還有一種疑慮，是擔心這種從上到下的改革設(shè)計，是否會抑制從下到上的創(chuàng)新。我想這種擔心應(yīng)當引起充分注意。頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新這兩件事應(yīng)當結(jié)合起來進行。中央直接掌握的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，必須充分傾聽民眾的改革訴求和改革創(chuàng)意，也要從地方政府的主動探索中得到啟發(fā)和取得經(jīng)驗。

比如，上海為克服營業(yè)稅重復(fù)征收的問題而進行的營業(yè)稅改增值稅（“營改增”）改革，在上海試點后不久就得到許多城市的響應(yīng)和中央財稅部門的支持，在更大范圍推廣開來。還有從廣東開始的民間組織無主管登記、簡化工商登記、清理行政審批等改革，也是基層創(chuàng)新納入全國性規(guī)劃的范例。

設(shè)計好總體方案固然不易，實施總體方案更是一場硬仗。全面深化改革會遇到種種困難和障礙，我們必須以極大的勇氣和智慧來克服這些困難和障礙，把改革推向前進。這關(guān)系到所有中國人的根本利益，所以我們大家都要支持和推動具有改革理念和追求的領(lǐng)導(dǎo)者把改革進行下去，并取得成功。