之所以要由立法機(jī)構(gòu)決定，還有另一個(gè)重要原因，即關(guān)于稅的決定是如此重要，因此應(yīng)當(dāng)以制定法律的程序來制定有關(guān)稅的決定，并使之具有法律效力。如果說在專制時(shí)代，民眾與政府之間關(guān)于稅的契約是推定存在的而隱含的，那么在憲政制度下，稅就真正表現(xiàn)為成文合同的形態(tài)，也即由下議院提起、通過立法程序并最終由整個(gè)立法機(jī)構(gòu)審議通過的、具有正常效力的法律。由立法機(jī)構(gòu)通過的預(yù)算案是立法機(jī)構(gòu)制定的法律，盡管該法律的效力也許只持續(xù)一年，但它仍然是法律。

總之，稅收法定原則的含義就是，稅法主體的權(quán)利與義務(wù)必須經(jīng)由民眾直接而自由地選舉產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)所制定的法律予以規(guī)定，稅收要素必須由法律予以明確規(guī)定，征納主體的權(quán)利與義務(wù)只以法律規(guī)定為依據(jù)，否則任何主體不得征稅或者減免稅。

需要特別注意的是，稅收法定原則中的“法”，一般是指狹義的法律，即各國(guó)最高立法機(jī)構(gòu)所通過的法律，不包括各國(guó)最高行政機(jī)構(gòu)所頒布的行政法規(guī)。只有以由最高立法機(jī)構(gòu)通過的法律來規(guī)定稅的重大事務(wù)，才最接近于稅的自愿原則。

這種法律所要確定的關(guān)于稅的事務(wù)的范圍十分廣泛。它首先包括稅的憲法安排。當(dāng)然，這方面的安排本身已屬于憲法范疇，比如規(guī)定由民眾直接選舉產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)是稅的決策機(jī)構(gòu)，規(guī)定政府使用稅款的基本原則。其次包括宏觀稅負(fù)總水平的確定。這一水平不必精確，但人民直接選舉的立法機(jī)構(gòu)必須時(shí)刻盯住人民的納稅意愿。在此水平下，要確定具體的稅種結(jié)構(gòu)，最后再?zèng)Q定各稅種的稅率。

稅收法定原則意味著，有關(guān)稅的重大決策，行政部門是無權(quán)參與的，最起碼無權(quán)作出決策，不論行政部門的代表是世襲的國(guó)王，還是民選的總統(tǒng)。一切有關(guān)稅的重大決策，都只能由人民直接而自由地選舉產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)來決定。也就是說，歲入法案、預(yù)算案原則上是由議會(huì)制定的，而不是由行政部門制定的。在這里，特別要注意“發(fā)起”的意義，“發(fā)起”一詞表明了稅的自愿原則。既然稅是民眾自愿授予政府的，那授予者就居于主動(dòng)位置。授予哪些收入、授予多少、怎樣授予，這些只能由授予者通過其代表來決定。被授予者只有等授予者作出決定后，才能按照授予者的安排，獲得其法定的歲入。

稅收法定原則旨在將行政部門排除在有關(guān)稅的重大決策之外。關(guān)于稅的決定之所以呈現(xiàn)為法律的形態(tài)，以法律的形態(tài)來確定，是為了給征稅和用稅的各個(gè)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置剛性的約束。不論是在憲政國(guó)家還是在專制國(guó)家，行政權(quán)力始終具有擴(kuò)張的內(nèi)在趨勢(shì)，行政官員都希望增加自己可以支配的資源、都有增加稅收的強(qiáng)烈愿望，但這種愿望顯然與民眾的愿望相反。憲政國(guó)家必須迫使政府官員順從民眾的偏好，約束其擴(kuò)大收入的沖動(dòng)，做到這一點(diǎn)的有效辦法就是用法律來明確規(guī)定政府可以得到哪些收入。

當(dāng)然，從英國(guó)的現(xiàn)實(shí)來看，很多稅收法案是國(guó)王首先向議會(huì)提出要求，再由議會(huì)審議、同意的。但也正是這一事實(shí)，引發(fā)了議會(huì)與國(guó)王的對(duì)抗，最終，議會(huì)確立了自己的“主權(quán)者”位置，從而真正成為一切稅收法案的“發(fā)起者”。這一原則也體現(xiàn)在美國(guó)等其他憲政國(guó)家的憲法中。

既然稅是法定的，那反過來就可以說，所有在相關(guān)法律之外征收的稅都是不合法的，不論政府以什么借口、通過什么樣的文書、以什么樣的形式收取。稅收法定與權(quán)力法定的原則是一樣的，政府官員只能行使法律明確授予的權(quán)力，而不得行使法律未明確授予的權(quán)力。同樣，一切稅收都需要以明確的法律授權(quán)為基礎(chǔ)，任何沒有法律授權(quán)的稅收都不具有合法性，人民可以予以拒絕和抵制。

稅收法定原則限定了征稅是議會(huì)的權(quán)力，是對(duì)“無代表權(quán)不納稅”的具體實(shí)踐，但這還不夠，因?yàn)槭斩嗌俣惒⒉皇亲钪匾?，最重要的是如何使用這些稅。征稅必須有法律依據(jù)，稅款的使用也必須有法律依據(jù)。合法征稅、合法用稅，這是連在一起的。稅收是納稅人向政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，納稅人花一大筆錢卻并不一定可以買到物有所值的政府服務(wù)。政府并非不會(huì)犯錯(cuò)、無所不能的“神”，它作為決策的制定者，也在追求自己利益的最大化。政府時(shí)時(shí)都有擴(kuò)大其財(cái)政職能的沖動(dòng)，不斷增加財(cái)政支出，從而不斷要求加稅，讓納稅人讓渡更多的財(cái)產(chǎn)。在財(cái)政支出方面，政府謀求私利的表現(xiàn)并不少見，比如政府各部門競(jìng)相爭(zhēng)取更多的財(cái)政資金，官員為了政績(jī)不斷上馬大項(xiàng)目，費(fèi)用巨大卻浪費(fèi)嚴(yán)重，既不考慮納稅人的需求又不考慮資金的使用效益。

在英國(guó)憲政實(shí)踐的初期，稅本身是與預(yù)算交織在一起的。國(guó)王需要一筆錢用于某項(xiàng)開支，因此需要議會(huì)授予某筆稅。英國(guó)議會(huì)的征稅立法在某種程度上附屬于預(yù)算立法，很多稅種需要通過預(yù)算由議會(huì)一年一度予以確認(rèn)，凡未被議會(huì)確認(rèn)的，即喪失法律效力，政府不能再行收取。

從19世紀(jì)后期開始，各國(guó)的行政權(quán)力趨向膨脹，在20世紀(jì)前半期尤其明顯。比如在美國(guó)，行政部門在預(yù)算案制定過程中的作用大大強(qiáng)化，預(yù)算案雖然由行政部門編制并提交國(guó)會(huì)，但是國(guó)會(huì)尤其是眾議院必須參與預(yù)算編制的全過程，并享有最終的審查與決定權(quán)。英美等國(guó)甚至直接將立法程序應(yīng)用于預(yù)算審批的過程，預(yù)算通過即成為法案，與議會(huì)通過的其他法律具有同等的法律效力。這樣，政府的一切收入和支出，都必須經(jīng)由立法機(jī)構(gòu)最嚴(yán)格的審查。這種審查能最大限度地把民眾意愿導(dǎo)入預(yù)算中，使預(yù)算收入和政府開支都最大限度地接近民眾的偏好。當(dāng)然，這種審查也是對(duì)行政部門預(yù)算權(quán)的一種限定和制約，如果沒有這種限定和制約，行政部門就會(huì)傾向于濫用自己的權(quán)力，財(cái)政收入的自愿性就會(huì)越來越淡薄，甚至變成對(duì)民眾的強(qiáng)制征收；而財(cái)政支出的公共性也越來越淡薄，從而成為政府官員分肥的對(duì)象。

假如預(yù)算采取的是立法程序，預(yù)算立法必然成為議會(huì)最重要的立法活動(dòng)，因?yàn)樽h會(huì)每年都要制定這樣的法律，而且這種立法是所有立法的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)條件?，F(xiàn)代議會(huì)的立法通常并不制定嚴(yán)格意義上的法律，即哈耶克所說的“一般性正當(dāng)行為規(guī)則”，相反，立法當(dāng)中大量涉及具體的利益分配，比如興建某項(xiàng)工程、向部分民眾提供某種福利、設(shè)立某個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，所有這些最終都與預(yù)算有關(guān)。沒有預(yù)算立法的支持，這些立法就難以實(shí)施。所以，制定和審議預(yù)算是議會(huì)最重要的日常工作。