（一）反對人治，主張“法治國”

在民國初年，張東蓀與進步黨人一樣，主張法治，反對人治。起初他是針對國民黨的，對民初國民黨人在臨時政府時實行總統(tǒng)制、而為了限制袁世凱卻在《臨時約法》中規(guī)定實行內(nèi)閣制、擴大國會的權力的行為表示不滿，認為這種因人制法、因人變法的行為，足以損及法之尊嚴。他希望袁世凱政府按照法治國的原則處理政務。在“二次革命”后，他便勸告袁世凱政府不要徒恃武力，而要依法治國。他說：“此次內(nèi)亂，全恃武力以鎮(zhèn)壓之，非根本之計也。吾所希望者，并以法律之力（Richtskraft）治之，始可期長治久安耳?！薄吨腥A民國憲法草案》公布后，袁世凱極力反對，藐視法律，引起了張東蓀等人的警惕和批評。1913年11月，他發(fā)表《法治國論》，提出要防止野心家利用法制不嚴，恢復帝制。強調國家各機關行動必須以法律為準繩，決不允許“人民守法于下，而政府違法于上”的現(xiàn)象出現(xiàn)，認為“吾人欲進中國為法治國，不當僅求人民之守法，亦應求政府之守法矣?！睘榇耍袊仨毷紫葢袘椃?，因為憲法是“法治國”最重要的標志。

張東蓀分析了民國成立以來的政治狀況，認為，中國宜為法治國，其理由為：一是中國國體已經(jīng)由君主改民主，政體也應由專制改為立憲，有憲法之國當為法治國；二是立憲為人類進化的趨向，世界各國均由專制國進入立憲國，并進而為法治國，中國也應如此；三是行人治而不行法治，外不足以圖存，內(nèi)不足以自立，因為無法律規(guī)定各機關的權限，則難免爭執(zhí)隔閡之弊，輕者消耗國家元氣，重者“或有野心之梟雄，窺窬其間，以逞其私，則帝制之恢復必在立談傾耳?！彼J為，今日中國不僅各種法律不完備，而且連最基本的憲法也未頒定，“政府與人民，均未循乎法律之軌道，其去法治國不知幾千里也?！比衾^續(xù)下去，將會導致內(nèi)亂亡國，因為：一是法治不進，不僅政體日在變動中，且國體也有變更之虞。“惟有速制定憲法，使中國為法治國，夫然后變更國體之禍，或可免也?！倍欠ㄖ闻c立憲政體密不可分，由于現(xiàn)在仍是人治，法治未立，致使國體雖改為共和，而政體并未變?yōu)榱棥Ｋ鎳苏f：全恃人治不恃法治，將會使梟雄“得籍共和之美名，以實行專制之私圖。”中國歷史上專制統(tǒng)治下所以會出現(xiàn)那么多內(nèi)亂，就是由于法制不嚴，這樣的教訓值得汲取，否則，“此后十年，仍必有亂事?！比欠ㄖ尾宦?，不但人民的公權沒有保障，即其私權也會遭到官僚的破壞。所以，“國家必先制法，嚴定國家自身之權限，以防梟雄惡吏，假借名義以自私?！边@樣方能做到“一方納人民于法律范圍之內(nèi)，一方復使國家自身入乎一定法律制限，勐各得一定之規(guī)范，恪守以行而不相越。”鑒于多數(shù)人民并不知法治國的實質，張東蓀比較了警察國與法治國的區(qū)別后，列舉了法治國的四個特征：一是國家自行制限其國權之發(fā)動，且使其發(fā)動必由于一定之形式，此制限的形式，就是法律；二是人民之自由，皆以法律為范圍；三是行政全受法律之拘束；四是國權之行動，必以法律形式出之故法律多多益善，使“公法發(fā)達”。

在《內(nèi)閣論》中，張東蓀集中對法治國的優(yōu)點作了闡述。他認為，法治國是實行內(nèi)閣制的前提，法治國就是“國權必由于法之形式而始可發(fā)動之為也”，國權包括立法權與執(zhí)行權，立法的要求是“務使法之周密”。法治國的精神在于：“行政必納法律乎之中，其多受法律拘束一分，即法治之精神多表現(xiàn)一分也”，在于“行政行為必等于司法上判決，不問自身有益無益，必毅然行之。”現(xiàn)在中國仍非法治國，必須努力成為法治國。中國應當勵行法治的原因有六：一是可以使社會安定，即“國家行動循乎法律之規(guī)則，則無政治上之激變。人民服從法律而非屈服于強權，則其心帖然無反抗之思，則國可以常治久安。”二是可以國家發(fā)達，即“舉國而拖命于法律之下，法律永存，則其國常治。法律可改進而不可全棄，則國家能逐漸發(fā)達而不生急變。”三是可以防止野心家專制，即“國家與人民之交涉，皆得其道，既以保障權利，復以防梟雄之自逞?！彼氖强梢苑乐箛腋鳈C關濫用職權，即“國家內(nèi)所以代表國權之機關，皆嚴分其權限，使不相越，然后居于各機關之自然人，始不能籍端以恣所欲為也。”五是可以制限人民的不法行為，即“無法之自由為法治所不許。”六是可以使國家各機關權利分配合理，防止專權，即“必以法律嚴密分配其權限者，所以使權力不趨于一點也。”所以，張東蓀主張行政裁判，將政府的活動納入法律的監(jiān)督和懲治之下。只有勵行法治，中國才能成為真正的立憲共和國。

在1915年發(fā)表的《行政與政治》上，他又強調，近世政治的核心是反對專制主義，其辦法就是勵行法治、以法治國，“非謂其國有法律，有憲法，亦非謂國家之立法，多多益善，盍言國家自身等于人民，同受一法之制裁耳?！奔匆苑芍葡拚袨榈姆秶?guī)定其活動之趨向。張東蓀曾發(fā)表了大量政論文章，積極鼓吹“法治”，強烈要求用法律規(guī)范政府行為。1916年6月初，在袁世凱復辟帝制敗亡之際，張東蓀總結教訓，認為過去那種輕視法律、利用法律的觀念必須鏟除，在處理善后問題上，仍然堅決主張依法律程序來制裁袁世凱及其罪行，即組織特別法庭，公開審判袁世凱，重樹法律的尊嚴，借此機遇使國家走上法治軌道。他說：“吾以為勿論屆時袁逆或已逃遁海外，或已為亂兵所殺，或暴病而死，或遭暗殺，要當于國會開會之第一日，由兩院各依《臨時約法》第19條第21款，提出彈劾，通過后更依同法第41條組織特別法庭以審判之?！北磉_了張東蓀對中國走上法治軌道的渴望。隨后，張東蓀對制憲表現(xiàn)了較強的興趣，他發(fā)表了《修改國會組織法及選舉法私議》、《地方制草案的商榷書》、《憲法草案修正案商榷書》等一系列文章，修正憲法草案，力促憲法通過，使國家走上法制的軌道。但結果是：憲法功虧一簣，出現(xiàn)了張勛復辟，國會再度解散。