中國(guó)近代史上，上海法租界的巡捕房很有名氣，不少著名的人物和事件都與之有關(guān)。但法租界巡捕房當(dāng)初成立的過(guò)程頗為曲折。這個(gè)曲折的過(guò)程為人們展示了某些政治哲學(xué)核心觀念的現(xiàn)實(shí)圖景。

1857年3月11日，上海的法國(guó)領(lǐng)事館舉行了一次重要的會(huì)議。參加會(huì)議的人是當(dāng)時(shí)在上海法租界租有地產(chǎn)的十三個(gè)租地人中的六個(gè)，以及法國(guó)領(lǐng)事愛(ài)棠。會(huì)議的議題是有關(guān)法租界市政管理的一些事務(wù)，其中重要的一項(xiàng)是要不要辦巡捕房。

1842年上海開(kāi)埠以后，外國(guó)人開(kāi)始來(lái)到上海居住和經(jīng)商。由于實(shí)力原因，英國(guó)人在上海占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位。但法國(guó)人并不甘落后。在英國(guó)人建立了租界以后，法國(guó)人與清政府達(dá)成協(xié)議，建起了法租界。

租界位于當(dāng)時(shí)的上?？h城以外，基本上都是人煙稀少的地方。起初，來(lái)到租界定居生活的外國(guó)人很少，租界的建設(shè)進(jìn)展很慢。后來(lái)，太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)波及到了上海地區(qū)。戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)果是，上?？h城以外的地區(qū)幾乎都被夷為了平地。戰(zhàn)事平息以后，由于土地成了空白狀態(tài)，來(lái)這里租地定居的外國(guó)人開(kāi)始多起來(lái)了。

和英租界的自治制度不同，在法租界，法國(guó)駐上海領(lǐng)事的作用很大。他幾乎成為法租界各項(xiàng)事務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)者。在他的主導(dǎo)下，法租界的市政建設(shè)逐步展開(kāi)。首先由駐上海的法國(guó)海軍士兵沿黃浦江修了一條道路。這就是后來(lái)大名鼎鼎的外灘的一部分。隨后，其他的一些道路也開(kāi)始興建。街道上還裝了當(dāng)時(shí)很先進(jìn)的煤油路燈。

這一時(shí)期，市政建設(shè)的費(fèi)用由法租界內(nèi)的租地人以自愿捐助的形式支付。這種籌款形式雖然在初期滿足了市政建設(shè)的所需，但為未來(lái)的財(cái)政緊張擺下了伏筆。

隨著租界的發(fā)展，轄區(qū)內(nèi)的治安逐漸成為一個(gè)問(wèn)題。為了躲避太平天國(guó)的戰(zhàn)亂，許多來(lái)自內(nèi)地和南方的逃難者涌入租界。各種治安事件時(shí)有發(fā)生。按照條約規(guī)定，租界仍然是中國(guó)領(lǐng)土的一部分，中國(guó)政府仍然保有在租界地區(qū)的主權(quán)。這個(gè)規(guī)定在確保中國(guó)主權(quán)的同時(shí)，也意味著中國(guó)政府應(yīng)該承擔(dān)維護(hù)租界安全和秩序的任務(wù)。但是，當(dāng)時(shí)的清政府并沒(méi)有把維持租界的治安和秩序看作是自己的法定職責(zé)。他們對(duì)此并不關(guān)心。于是，租界的外國(guó)人自己承擔(dān)起了維持治安的任務(wù)。這種局面持續(xù)的結(jié)果就是中國(guó)政府最終在事實(shí)上失去了租界地區(qū)的主權(quán)。

為了維持租界的秩序，保護(hù)租地人的人身和財(cái)產(chǎn)安全，1856年，法國(guó)領(lǐng)事愛(ài)棠設(shè)立了一個(gè)“巡捕房”，用來(lái)執(zhí)行警察的職能。巡捕房招聘了幾個(gè)歐洲人，在法租界巡邏。由于租地人自愿捐助的費(fèi)用中并沒(méi)有這一項(xiàng)。因此，巡捕房所需的費(fèi)用只好主要由愛(ài)棠墊付。

時(shí)間一長(zhǎng)，愛(ài)棠就感到無(wú)力承擔(dān)這種費(fèi)用。他需要召開(kāi)租地人商議，討論一下怎樣解決市政建設(shè)和巡捕房的各項(xiàng)費(fèi)用。于是，就召開(kāi)了本文開(kāi)頭的租地人會(huì)議。

在會(huì)議上，愛(ài)棠報(bào)告了他為市政建設(shè)和巡捕房墊付的資金數(shù)目和開(kāi)支清單，要求租地人把這筆錢還給領(lǐng)事館。對(duì)于市政建設(shè)的費(fèi)用，租地人沒(méi)有意見(jiàn)，愿意償還。但是，在巡捕房的費(fèi)用問(wèn)題上，發(fā)生了激烈的爭(zhēng)執(zhí)。

一個(gè)租地人說(shuō)，巡捕房沒(méi)什么用處。租地人自己都有看夜人，而且已經(jīng)支付了費(fèi)用。另一個(gè)人補(bǔ)充說(shuō)，他自己已經(jīng)雇用了三個(gè)人看守自己的產(chǎn)業(yè)，因此根本不需要額外的保護(hù)。第三個(gè)人則說(shuō)，他的地產(chǎn)周圍都有圍墻，既不需要自己雇用看守，更不需要什么巡捕房。

結(jié)論是，巡捕房是多余的，即沒(méi)有什么用處，又費(fèi)用昂貴。大家對(duì)之沒(méi)有什么興趣。不過(guò)，領(lǐng)事館先行墊付的資金的確應(yīng)該被償還。有人提出，那些在租界內(nèi)擁有倉(cāng)庫(kù)和洋行的人才是從安全保護(hù)中得到利益的人，因此，應(yīng)該由他們來(lái)分?jǐn)傔@筆費(fèi)用。至于一般的住宅，不應(yīng)該承擔(dān)這方面的費(fèi)用。

經(jīng)過(guò)討論，最終租地人達(dá)成一致意見(jiàn)，由所有在租界內(nèi)擁有房地產(chǎn)的人分?jǐn)傤I(lǐng)事館先期墊付的費(fèi)用。至于巡捕房，目前并不需要，所以也沒(méi)必要繼續(xù)維持。如果以后有人感到需要，另行商議。對(duì)于市政建設(shè)，大家倒是意見(jiàn)一致，同意成立道路管理委員會(huì)。同時(shí)，會(huì)議確認(rèn)，修建道路的費(fèi)用以后均由租界內(nèi)全體租地人按產(chǎn)業(yè)價(jià)值納稅支付。

由于形成了上述決議，這次租地人會(huì)議實(shí)際上就是一次租界納稅人會(huì)議。會(huì)議的決議就是納稅人和政府之間就公共開(kāi)支和稅收達(dá)成的協(xié)議，在某種意義上相當(dāng)于憲法。根據(jù)這個(gè)基于各方自愿的協(xié)議，從此以后，租地人開(kāi)始承擔(dān)稅收的義務(wù)，而公共開(kāi)支的種類和數(shù)額也被正式規(guī)定下來(lái)。