前言

政府會計的基本職能在于提供政府經濟活動的全面信息，從各國政府會計的發(fā)展歷史看，它的改革往往是在財政風險或財政危機推動下形成的。目前我國的政府性債務已引起國內外廣泛的關注和擔憂，財政部不斷出臺各種控制和化解地方政府性債務風險的規(guī)定與措施，其中政府財務會計和政府綜合財務報告的改革作為今后地方債務信用評級的重要信息來源是基礎性的一環(huán)。同時，黨的十九大報告中明確提出要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”。從發(fā)達國家的現(xiàn)代財政制度看，以權責發(fā)生制為基礎的政府財務會計是其重要構成部分，我國未來的現(xiàn)代財政制度，也應建立在以權責發(fā)生制為基礎的政府財務會計體系之上。

建立以權責發(fā)生制為基礎的政府會計體系，所面臨的根本性問題是什么？是有著明確的權利與責任邊界的政府會計主體。然而，從我國當前的財政管理體制來看，各級地方政府、政府各單位還不能算是經濟與法律上獨立的主體，而這是作為權責發(fā)生制會計主體的基本前提。如何界定各級政府的權利與責任以確立政府會計主體，實踐對理論研究提出了迫切要求。然而梳理當前政府會計研究的各類成果，作者發(fā)現(xiàn)對于政府會計主體的研究多從技術層面出發(fā)，理論研究似乎尚未引起足夠的重視，這是本書對此問題進行研究的依據(jù)所在。

本書分為四大部分共九章。第一部分（第一章）是導論，從分析政府會計改革的動力入手，提出我國政府會計改革面臨的最重要問題是制度而非技術，改革現(xiàn)有制度以界定政府會計主體的獨立身份及其權責才是首要問題。筆者梳理當前政府會計的研究成果，指出專業(yè)領域至今尚未對此問題引起足夠重視，由此確定本書研究的出發(fā)點。

第二部分（第二章）是本書的理論基礎。首先對會計主體概念、權責概念及二者的關系做了闡述，指出二者如一個事物的形式和內容一樣不可分割。接著從會計主體理念在市場經濟中萌芽、產生、形成、發(fā)展的過程進行了梳理，從這一過程可以深刻地體會到，會計主體是立足于主體在經濟和法律兩方面的獨立而存在的。

第三部分包括第三章和第四章共兩章，介紹了美國政府會計改革的歷程，美國的政府會計主體理論，財政分權理論和美國政府主體間權責的分配，以及地方政府債務的終極解決——破產法的實施，以求從中借鑒在財政分權體制下地方政府會計主體權責界定的經驗。

第四部分包括第五章至第九章，其內容包括對我國財政體制下政府主體權責問題的溯源、現(xiàn)狀與問題、原因分析和改革思路的部分。

當前的政府間權責的混亂有其歷史原因。第五章、第六章和第七章分析了我國財政體制改革的幾十年探索：在計劃經濟體制下，個人、企業(yè)、政府均失去了經濟主體身份，而在改革開放后，各種主體有了一個逐漸回歸的過程。然而，政府主體的回歸之路異常曲折。由于經濟分權和官員業(yè)績考核片面地強調經濟增長指標，地方政府的財政收入多以預算外自由控制的土地出讓金為主，無控制地舉債，目前地方政府主體更像是逐利的經濟主體，而非提供公共服務的公共主體。第八章分析了預算會計改革的滯后及其局限性。

針對當前政府間權責的混亂問題，第九章指出這是由于分稅制改革只打破了政府間的“利益大鍋飯”，卻沒有打破“風險大鍋飯”，于是在權責分配不明晰的情況下，地方政府的財政風險不斷被推高并向中央政府積聚。如果不確定各政府單位的主體身份，清晰界定其權責，分散財政風險，恐怕會演變?yōu)樨斦C。

筆者認為，確定政府會計主體身份，界定其權責是第一位的。在宏觀上，應建立“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算”，給予地方政府恰當自主權的制度框架；在微觀上，應使每一個機構、每一級政府、每一個部門和單位都有明晰的風險責任，形成一種具有法律效力的風險分擔機制。