概述

第一節(jié)　發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)管理綜述

20世紀(jì)后半期以來(lái)，在新技術(shù)革命的推動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)全球化迅速發(fā)展，“信息革命”日趨成熟并廣泛滲入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，美國(guó)、德國(guó)等西方國(guó)家在社會(huì)管理方面進(jìn)行了改革和梳理，其所具有的組織社會(huì)、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的實(shí)際功能，以及促使政府和社會(huì)運(yùn)行更有效率的趨勢(shì)引起我們的關(guān)注與思考。社會(huì)管理的變化發(fā)展與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和特定的歷史條件狀況密切相關(guān)，西方國(guó)家社會(huì)管理的發(fā)展演變與資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展是相伴隨的，它們從強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府管理模式、優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)、完善公民參與機(jī)制等方面皆形成了自己的特色。

社會(huì)管理是美國(guó)政府的主要職能，美國(guó)聯(lián)邦政府在社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、退伍軍人安置等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目領(lǐng)域的投入巨大，總計(jì)占整個(gè)政府開支的一半以上，許多家庭接受福利救助，大量政府資金用于中低收入階層的食品、衣物、住宅、保險(xiǎn)和福利。美國(guó)政府為了解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾和滿足社會(huì)需求，在稅收、醫(yī)療衛(wèi)生、教育就業(yè)、居住條件、救濟(jì)保障、社會(huì)服務(wù)、勞資關(guān)系等各方面，改革創(chuàng)新政府社會(huì)管理制度機(jī)制，廣泛依賴非政府組織，如非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)與救濟(jì)機(jī)構(gòu)、慈善基金會(huì)、志愿者組織、教會(huì)、傳媒等，來(lái)共同處理勞資、種族、貧富等社會(huì)公共問題。

美國(guó)社會(huì)管理的一個(gè)特點(diǎn)是注重非營(yíng)利組織和私人在社會(huì)管理當(dāng)中的重要作用。在許多其他國(guó)家由政府提供的服務(wù)，在美國(guó)卻由非營(yíng)利組織和私人提供。根據(jù)美國(guó)法律，其非營(yíng)利組織包括150多種類型，覆蓋的領(lǐng)域有：文化、藝術(shù)、娛樂、教育、研究、衛(wèi)生、醫(yī)院、托老院、托兒所以及其他衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；社會(huì)服務(wù)、殘疾人救濟(jì)、難民救濟(jì)、環(huán)境保護(hù)和動(dòng)物保護(hù)；經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和社區(qū)發(fā)展；住宅、就業(yè)和就業(yè)培訓(xùn)；公民倡導(dǎo)組織；法律服務(wù)、慈善、宗教組織、專業(yè)或行業(yè)組織，等等。在美國(guó)，非營(yíng)利組織及其服務(wù)在全部社會(huì)服務(wù)中的比例相當(dāng)高，幾乎占所有社會(huì)服務(wù)的一半，甚至更高。美國(guó)的社會(huì)發(fā)展支出占公共支出的比重巨大，廣開社會(huì)發(fā)展資金來(lái)源。美國(guó)政府所有福利項(xiàng)目幾乎占去了其政府財(cái)政開支的一半。對(duì)于幫助政府提供服務(wù)的非營(yíng)利組織，政府也直接或間接支持這些非政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)提供各類社會(huì)服務(wù)。

隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)問題日益復(fù)雜，社會(huì)需求不斷增大，政府無(wú)力顧及由于快速而多元的移民所造成的眾多社會(huì)問題和公共事務(wù)，僅靠政府的力量不能滿足公眾日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求。因此，美國(guó)非政府組織在社會(huì)管理中發(fā)揮了重要作用，并得到了政府的認(rèn)可和鼓勵(lì)。美國(guó)政府采取多種措施大力支持非政府組織的發(fā)展，鼓勵(lì)非政府組織參與社會(huì)管理和公共事務(wù)，主要方式包括：建立健全促進(jìn)非政府組織發(fā)展的法律法規(guī)體系，通過免稅或減稅支持非政府組織開展公共事務(wù)，通過政府資金直接補(bǔ)貼非政府組織，通過對(duì)使用非政府組織提供服務(wù)的個(gè)人補(bǔ)貼、稅收返還等對(duì)非政府組織提供間接支持。

在美國(guó)，政府與非政府組織在管理社會(huì)公共事務(wù)中建立了良好的合作關(guān)系，政府依賴于非政府組織去執(zhí)行衛(wèi)生、教育和福利服務(wù)等人類服務(wù)項(xiàng)目，政府很大一部分的衛(wèi)生、教育、福利服務(wù)基金都是通過非政府組織來(lái)執(zhí)行落實(shí)。在許多其他國(guó)家由政府提供的服務(wù)，在美國(guó)卻由非營(yíng)利組織和私人提供，美國(guó)非政府組織經(jīng)營(yíng)著大部分的社會(huì)部門，非政府組織所提供的社會(huì)公共服務(wù)在全部公共服務(wù)中的比例相當(dāng)高，滲入到社會(huì)生活的方方面面。

在英國(guó)，政府社會(huì)管理各部門分別設(shè)立社會(huì)政策制定機(jī)構(gòu)和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并將社會(huì)管理政策的具體執(zhí)行交由私營(yíng)部門和非政府組織來(lái)承擔(dān)，政府主要扮演社會(huì)管理的“掌舵”角色。這種社會(huì)管理決策與執(zhí)行分離的措施大大減輕了政府高級(jí)官員和政府社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，使其能夠擁有更多的精力從事社會(huì)管理方針政策的制定和公共服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)劃。同時(shí)，引入私營(yíng)部門的顧客理念，將公眾作為購(gòu)買公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的顧客來(lái)看待，出臺(tái)公共服務(wù)承諾，以為顧客提供物美價(jià)廉和豐富多樣的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目標(biāo)，不斷改進(jìn)社會(huì)管理的理念和方式，從而樹立顧客導(dǎo)向的社會(huì)管理理念。

英國(guó)政府提出建立“小政府、大社會(huì)”政策，改變傳統(tǒng)的公共部門對(duì)社會(huì)的集權(quán)管理方式，通過市場(chǎng)化和社會(huì)化大幅壓縮政府所承擔(dān)的社會(huì)管理職能，推動(dòng)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供職能向民間的轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)90年代以來(lái)，英國(guó)實(shí)施了“私人籌資主動(dòng)行動(dòng)”，政府部門負(fù)責(zé)制訂社會(huì)管理的政策和計(jì)劃，并購(gòu)買私營(yíng)部門提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，1997年英國(guó)首相布萊爾在財(cái)政部設(shè)置了私人籌資主動(dòng)行動(dòng)專門機(jī)構(gòu)。在社會(huì)管理過程中引入招投標(biāo)等市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，私營(yíng)部門可以通過競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金籌集、建設(shè)運(yùn)營(yíng)等政府職能。如將住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利項(xiàng)目市場(chǎng)化，將其交由私營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)管理，政府只負(fù)責(zé)制定規(guī)則和實(shí)施監(jiān)管。同時(shí)，放松管制，減少對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，打破國(guó)家對(duì)公共事業(yè)壟斷的局面，引入市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。這樣進(jìn)一步促進(jìn)了公共部門與私人部門在社會(huì)管理過程中的合作，籌集了公共服務(wù)資金，有效緩解了政府公共支出的財(cái)政壓力，同時(shí)對(duì)政府提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效能有很大的作用。

英國(guó)政府運(yùn)用績(jī)效管理技術(shù)改革政府社會(huì)管理的預(yù)算制度，通過精簡(jiǎn)合并政府社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，裁減政府社會(huì)管理工作人員，實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部資源的合理分配，降低政府社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)常性開支。提高政府財(cái)政公共支出的有效性，加強(qiáng)公共事業(yè)項(xiàng)目的投資規(guī)劃，建立項(xiàng)目評(píng)估和審議機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度，包括支出控制預(yù)算、選擇性方案評(píng)估以及支出轉(zhuǎn)移規(guī)制等，推動(dòng)了英國(guó)政府預(yù)算制度實(shí)現(xiàn)從投入預(yù)算向產(chǎn)出預(yù)算的轉(zhuǎn)變。1999年布萊爾政府出臺(tái)《政府現(xiàn)代化白皮書》，2003年實(shí)施“全面績(jī)效評(píng)估”（CPA）考核政府績(jī)效，并建立了問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的問責(zé)，確保公共服務(wù)提供的高效率和高質(zhì)量。

而法國(guó)發(fā)揮國(guó)家的再分配職能，縮小貧富差距，保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制和社會(huì)公正的平衡機(jī)制同時(shí)發(fā)揮作用。法國(guó)、德國(guó)等充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力作用提高經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，注意發(fā)揮國(guó)家職能，通過宏觀調(diào)控制度、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障制度、稅收制度等手段，對(duì)國(guó)民收入分配制度進(jìn)行了重大調(diào)整，基本做到了初次分配注重效益、二次分配兼顧平等。

瑞典也設(shè)立專門職位和部門監(jiān)督政府工作及解決民眾與政府之間的爭(zhēng)端。瑞典、丹麥等國(guó)設(shè)立了議會(huì)監(jiān)督官，對(duì)行政管理機(jī)關(guān)及其官員瀆職行為進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)督和糾正，并對(duì)民眾與行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解和仲裁。

在芬蘭，國(guó)家通過立法確保公民對(duì)政府事務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加大公務(wù)員立法力度。芬蘭《政府活動(dòng)公開法》規(guī)定，政府記錄必須公開，除法律另有規(guī)定外，公眾有權(quán)獲得任何政府文件。

新加坡政府通過培植共同價(jià)值觀以提高社會(huì)凝聚力。

瑞典、芬蘭、德國(guó)、法國(guó)等北歐、西歐國(guó)家是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的發(fā)源地，已形成了覆蓋廣、層次高、功能多的社會(huì)保障體系，基本覆蓋了全體社會(huì)成員。如社會(huì)保障制度比較完備的德國(guó)，其社會(huì)福利開支已占GDP的32.6％（2003年），人均福利開支達(dá)8416歐元，覆蓋了90％的居民。

第二節(jié)　新興經(jīng)濟(jì)體大國(guó)社會(huì)管理綜述

俄羅斯于20世紀(jì)90年代初啟動(dòng)的制度轉(zhuǎn)型，徹底改變了原蘇聯(lián)高度集權(quán)的全能主義國(guó)家治理模式，并促使政府、市場(chǎng)與社會(huì)各自內(nèi)部的制度結(jié)構(gòu)以及三者之間的耦合關(guān)系發(fā)生了劇烈重構(gòu)。全能主義國(guó)家治理模式雖然一度對(duì)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有過積極作用，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入推進(jìn)其固有的弊端凸現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)全能主義國(guó)家治理模式解體之后，現(xiàn)代國(guó)家治理模式的構(gòu)建就提上議事日程。雖然俄羅斯的國(guó)家治理模式進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的邊際性調(diào)整，但只有到普京執(zhí)政以后，俄羅斯的國(guó)家治理模式的重大調(diào)整才取得顯著成效。

俄羅斯社會(huì)管理模式呈演進(jìn)式，大致可以劃分為四個(gè)階段：第一階段從1917年至1951年，這是全能主義國(guó)家治理模式形成階段，它以超強(qiáng)國(guó)家和不存在市場(chǎng)和公民社會(huì)為特征。第二階段從1952年至1992年，這是對(duì)國(guó)家治理模式進(jìn)行邊際性調(diào)整的階段，雖然試圖引入商品貨幣關(guān)系，建立公民社會(huì)，但效果很差。第三階段則是葉利欽對(duì)國(guó)家治理模式進(jìn)行根本性的摧毀階段，這一階段雖然摧毀了全能主義的國(guó)家治理模式，但卻扭曲了現(xiàn)代社會(huì)管理模式。第四階段是從1999年年底至今，在這一階段，按照現(xiàn)代社會(huì)管理模式的要求重新調(diào)整國(guó)家、市場(chǎng)與公民的關(guān)系，逐步建立起符合俄羅斯國(guó)情的社會(huì)管理模式。

作為傳統(tǒng)“金磚四國(guó)”（巴西、俄羅斯、印度和中國(guó)）的一個(gè)重要成員國(guó)——俄羅斯從具體國(guó)情出發(fā)，把握不同歷史階段社會(huì)發(fā)展的主要矛盾和主要問題。俄羅斯政府強(qiáng)調(diào)要把“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)＋民主原則＋俄羅斯現(xiàn)實(shí)”作為俄羅斯的發(fā)展道路。注重一手抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生；一手解決突出的社會(huì)問題，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的調(diào)控，以建設(shè)“公民社會(huì)”為目標(biāo)，采取綜合措施，竭力彌合社會(huì)裂痕。

現(xiàn)今俄羅斯的社會(huì)福利政策包括：

1.免費(fèi)教育

即便是在經(jīng)濟(jì)最困難的時(shí)候，俄羅斯也沒有停止實(shí)施義務(wù)教育制度，正所謂“再窮不能窮教育”。在俄羅斯，孩子上學(xué)，一律免費(fèi)，連教科書，都由學(xué)校無(wú)償提供。非但如此，所有學(xué)校，每天都免費(fèi)向?qū)W生供應(yīng)一頓豐盛的早餐或午餐。

2.全民公費(fèi)醫(yī)療

在俄羅斯，民眾人人享有免費(fèi)醫(yī)療，不管工人、農(nóng)民、還是無(wú)業(yè)者，只要是俄羅斯公民，就一律享有公費(fèi)醫(yī)療。

3.居民住房不收費(fèi)

俄羅斯的住房改革，是把公有住宅轉(zhuǎn)給私人，政府規(guī)定，人均18平方米以下的部分無(wú)償轉(zhuǎn)給個(gè)人，18平方米以上部分只收很少的錢。比如，自來(lái)水、熱水（每天24小時(shí)供應(yīng)）、供暖，從來(lái)不收費(fèi)，索性連水表都省了，以致于俄羅斯公民根本不知“水表”為何物。僅對(duì)天然氣和電，有極低收費(fèi)，然而，這種收費(fèi)，對(duì)居民來(lái)說，根本就算不上開支。綜合全部社會(huì)福利，包括對(duì)住宅和物業(yè)管理的補(bǔ)貼，2003年，俄羅斯社會(huì)福利政策耗資2.8萬(wàn)億盧布，相當(dāng)于政府全部預(yù)算的68％。

巴西是拉美第一經(jīng)濟(jì)大國(guó)。巴西的行政區(qū)劃共分26個(gè)州和一個(gè)聯(lián)邦區(qū)（巴西利亞聯(lián)邦區(qū)），州下設(shè)市。巴西的城市化水平大大高于中國(guó)，81％的人口居住在城市。

巴西實(shí)行政治民主。在20世紀(jì)80年代初結(jié)束了軍人政治后，逐漸形成了一整套規(guī)范和約束社會(huì)各派政治力量的較成熟的游戲規(guī)則，使各界各派的社會(huì)呼聲均能得到較充分表達(dá)，在很大程度上平息了社會(huì)的不滿。其次，調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略布局和分配政策，向可持續(xù)發(fā)展和公平分配方向努力。比如，加大基礎(chǔ)教育投資，改善中小學(xué)教育質(zhì)量；推行著名的微型貸款計(jì)劃，可使數(shù)百萬(wàn)過去無(wú)法取得銀行貸款的人能以低息獲得300美元以下的貸款；實(shí)施“零饑餓”和家庭補(bǔ)助金等社會(huì)救濟(jì)計(jì)劃，經(jīng)長(zhǎng)期調(diào)查摸底后開始施行，目前已有近千萬(wàn)人受益。如在圣保羅等大城市設(shè)有一元錢可得一頓豐富正餐的福利餐廳，任何人只要愿排隊(duì)均可獲得。再次，不斷完善社會(huì)保障體系和勞工法。在巴西，農(nóng)民也可獲得每月不低于100美元的退休金。此外，巴西有世界上最維護(hù)勞工利益的勞工法，使雇主一般不會(huì)因勞工糾紛訴諸法庭。

另外，巴西還借助社會(huì)“第三部門”，努力促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。所謂“第三部門”是指除政府企業(yè)以外的非政府組織、行會(huì)組織、私人基金會(huì)組織、非營(yíng)利協(xié)會(huì)和其他法人機(jī)構(gòu)。主要從事謀求社會(huì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和動(dòng)員社會(huì)維護(hù)公民權(quán)益等事業(yè)。

巴西還把社區(qū)和諧作為社會(huì)和諧的基礎(chǔ)，十分重視引導(dǎo)發(fā)揮宗教、非政府組織在和諧社區(qū)建設(shè)中的作用。20世紀(jì)90年代，巴西“爭(zhēng)取道德運(yùn)動(dòng)”和其他非政府組織致力于創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和安置無(wú)地農(nóng)民。

巴西重視激發(fā)社會(huì)良知、愛國(guó)精神和民族自豪感。提倡凈化社會(huì)空氣，在某種意義上抵消了金錢至上觀念造成的社會(huì)惡習(xí)。2004年以來(lái)，有關(guān)媒體組織了“巴西之精華就是巴西人”的大型宣傳活動(dòng)，旨在動(dòng)員巴西全社會(huì)、企業(yè)界、媒體和公共機(jī)構(gòu)提高巴西人的民族自尊心和責(zé)任感。無(wú)論是軍人還是文人，都在利用足球和本民族的足球狂熱來(lái)緩和社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、改善執(zhí)政形象，激發(fā)愛國(guó)熱情和提高民族凝聚力。

印度實(shí)際上是一個(gè)社會(huì)形態(tài)較為復(fù)雜的社會(huì)。由于實(shí)施了憲政和聯(lián)邦制度，印度各個(gè)邦都有自己的執(zhí)政黨。這些執(zhí)政黨的執(zhí)政理念千差萬(wàn)別，但就印度的主要部分來(lái)看，民主思潮還是占據(jù)了上風(fēng)。但印度又很奇怪，從建國(guó)一直到20世紀(jì)90年代初，這個(gè)國(guó)家一直都是實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，經(jīng)典社會(huì)主義的成分反而更多。印度存在社會(huì)轉(zhuǎn)軌問題，也都存在貧富差距拉大、社會(huì)群體沖突等威脅社會(huì)治理的問題。

印度的土地是私有制，但同時(shí)憲法又規(guī)定：“一切公民均享受在印度領(lǐng)土內(nèi)自由遷徙，在任何地方居住和定居的權(quán)利。”這樣就理解了為什么在孟買這樣的大都市，富人區(qū)和貧民窟可以比鄰而居。富人區(qū)的建筑是在私有土地上，他人不能自由侵占，而印度的公有土地只要你是印度公民，就可以搭個(gè)棚子居住，居住達(dá)到一定年份，你就擁有了隨之而來(lái)的選舉權(quán)、醫(yī)療權(quán)、教育權(quán)，等等。

印度之所以較少出現(xiàn)群體性事件，保穩(wěn)定具有四方面原因：第一是印度政府為公民提供了免費(fèi)教育、免費(fèi)醫(yī)療和自由居住權(quán)，這使得印度人不論貧窮與否都具有最起碼的生活底線；第二是印度的宗教功能強(qiáng)大，人們大多認(rèn)為現(xiàn)實(shí)生活是前世種下的因，因此雖然有種姓問題，但人們恪守傳統(tǒng)，在各自的種姓內(nèi)部尋找尊嚴(yán)，相安無(wú)事；第三是圣雄甘地的非暴力思想影響深遠(yuǎn)，人們一般用對(duì)話而不是暴力來(lái)進(jìn)行意志和利益訴求；第四是印度的選舉制度使得社會(huì)泄憤渠道較多，由于政黨較多，人們不論如何都能在議會(huì)中找到代言人，這樣就有了意見的表達(dá)平臺(tái)和舒緩機(jī)制。這幾大方面綜合起來(lái)，使得印度在物質(zhì)、精神、政治等多個(gè)方面對(duì)社會(huì)情緒有一個(gè)較好的傳導(dǎo)和疏解渠道，因此，印度的保穩(wěn)定就具有了較好的社會(huì)基礎(chǔ)。

印度人口約為世界的14％，但是其貧困人口就占了世界總貧困人口的37.6％，應(yīng)該說，貧困一直是困擾這個(gè)國(guó)家的大問題。因此，如何緩解貧困狀況、發(fā)展經(jīng)濟(jì)就成為印度政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。從20世紀(jì)五六十年代至今，印度的貧困人口情況也是歷屆印度政府最為關(guān)注的問題。許多反貧困的政策和措施得以制定、實(shí)施、執(zhí)行，這些政策和措施涉及農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面，在不同的時(shí)期有著不同的指導(dǎo)思想和側(cè)重點(diǎn)。

印度的養(yǎng)老體系仍處于不斷探索中，與之前提到的幾個(gè)工業(yè)化程度較高的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，尚未達(dá)到成熟階段。而且作為發(fā)展中的大國(guó)，其社會(huì)保障制度的發(fā)展進(jìn)程在政策選擇和實(shí)施方面還面臨著諸多問題。

第三節(jié)　東亞及東南亞發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)管理綜述

日本是亞洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，其社會(huì)管理制度西方化的起步較早，經(jīng)過上百年的不斷發(fā)展，日本的社會(huì)管理制度、社會(huì)保障制度和社會(huì)工作制度，都走在了亞洲其他國(guó)家的前列，在世界上也處于先進(jìn)行列。

日本第二次世界大戰(zhàn)后建立了“強(qiáng)政府”管理機(jī)制，推動(dòng)了日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，同時(shí)帶動(dòng)了社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展完善。20世紀(jì)90年代日本經(jīng)濟(jì)泡沫破滅后，經(jīng)濟(jì)陷入長(zhǎng)期蕭條狀態(tài)，政府財(cái)政日益不堪重負(fù)，迫使日本政府不得不對(duì)政府的職能和體制進(jìn)行改革?！叭毡菊岢霭颜毮苡晒傧蛎褶D(zhuǎn)移，即將原有的能夠社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)，交給企業(yè)、地方完成。對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，引入民間企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，政府的有關(guān)部門只承擔(dān)法規(guī)的管理和監(jiān)督的工作”。通過公共事務(wù)和社會(huì)事業(yè)的民營(yíng)化改革，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也進(jìn)一步提高了社會(huì)管理的績(jī)效。

2002年日本實(shí)施了行政體制改革，將職能相近、行業(yè)相近等關(guān)系密切的政府機(jī)構(gòu)重組為一個(gè)大部，實(shí)行綜合管理。新的中央各省廳由新設(shè)、合并、劃歸、更名等方式產(chǎn)生，現(xiàn)在的日本中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置由1府10省組成，分別是內(nèi)閣府、總務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動(dòng)省、財(cái)務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、環(huán)境省、法務(wù)省、外務(wù)省、農(nóng)林水產(chǎn)省和國(guó)土交通省。社會(huì)管理職能主要設(shè)在厚生勞動(dòng)省和文部科學(xué)省，其中厚生勞動(dòng)省由厚生省和勞動(dòng)省合并而成，負(fù)責(zé)日本全國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、食品安全監(jiān)督、就業(yè)以及勞動(dòng)生產(chǎn)安全保障等，“主管國(guó)家有關(guān)公共衛(wèi)生和社會(huì)福利等政策制定，負(fù)責(zé)勞動(dòng)就業(yè)，管理工會(huì)組織的行政事務(wù)和協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，制定勞動(dòng)法規(guī)、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)婦女兒童的勞動(dòng)保護(hù)及社會(huì)保障等事務(wù)”。全國(guó)的初等和高等教育管理職能由文部科學(xué)省來(lái)承擔(dān)。

日本2002年的行政體制改革對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生了很大的影響，整合了政府社會(huì)管理職能，進(jìn)一步理順了各種社會(huì)管理職能之間的關(guān)系，重新組合設(shè)立了大的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行綜合管理，提高了社會(huì)管理的質(zhì)量和效率。2004年日本政府又創(chuàng)立了獨(dú)立法人制度，用來(lái)管理那些已無(wú)必要由政府部門直接管理、但又不能完全交由民間機(jī)構(gòu)實(shí)施的公共事務(wù)和社會(huì)事業(yè)。這種獨(dú)立法人屬于半官方組織，隸屬于中央政府行政省廳，運(yùn)作經(jīng)費(fèi)列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，但擁有承擔(dān)公共事務(wù)和社會(huì)事業(yè)的公共組織獨(dú)立法人資格，“在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、資金運(yùn)用、人事管理等方面享有充分的自主權(quán)”。行政法人實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，主管省廳不干預(yù)行政法人的日常業(yè)務(wù)，只負(fù)責(zé)審查評(píng)估行政法人的發(fā)展戰(zhàn)略和運(yùn)營(yíng)效果。日本現(xiàn)在的行政法人主要由中央政府各部門下屬的研究所、檔案館、青少年之家等直屬機(jī)構(gòu)和國(guó)家所有的美術(shù)館、博物館轉(zhuǎn)變而來(lái)，成為自主管理的公共組織。

由于日本是個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，應(yīng)急管理成為日本政府社會(huì)管理最重要的內(nèi)容之一。經(jīng)過很長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，日本政府應(yīng)急管理體系非常完善。日本高度重視災(zāi)害防范的立法工作，不斷完善應(yīng)急法律法規(guī)體系，在1947年就出臺(tái)了《災(zāi)害救助法》，在此基礎(chǔ)上于1961年又出臺(tái)了《災(zāi)害基本對(duì)策法》，成為日本防災(zāi)應(yīng)急體系根本大法，要求從中央到地方都必須制訂相應(yīng)層次的防災(zāi)計(jì)劃，以有效應(yīng)對(duì)各種突發(fā)災(zāi)害事件。為了統(tǒng)籌指揮災(zāi)害應(yīng)急管理工作，日本建立了“以首相為最高指揮官，由內(nèi)閣官方來(lái)負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)，并通過安全保障會(huì)議、閣僚會(huì)議或內(nèi)閣會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對(duì)策，由警察廳、防衛(wèi)廳、海上保安廳、消防廳等各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合的高度嚴(yán)密、科學(xué)高效的組織體系”。

同時(shí)，日本政府每年投入大量的災(zāi)害防范專項(xiàng)科技研究經(jīng)費(fèi)，大力支持應(yīng)急科學(xué)技術(shù)研究工作，日本的防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所、東京大學(xué)地震研究所、京都大學(xué)防災(zāi)研究所在一般災(zāi)害共同事項(xiàng)的研究、地震災(zāi)害對(duì)策研究、雪災(zāi)對(duì)策研究、火災(zāi)對(duì)策研究、危險(xiǎn)物災(zāi)害對(duì)策研究等方面都具有國(guó)際一流水平，開設(shè)有“危機(jī)管理”專業(yè)，專門培養(yǎng)高層次的防災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急管理等方面的人才，為減少各種災(zāi)害帶來(lái)的損失作出了重要貢獻(xiàn)。另外日本政府還十分重視應(yīng)急通信系統(tǒng)的建設(shè)，除了已有的比較完善的氣象防災(zāi)信息、流域信息系統(tǒng)、道路災(zāi)害信息系統(tǒng)以及覆蓋全國(guó)的“中央災(zāi)害管理無(wú)線廣播通訊系統(tǒng)”等以外，政府與政府、政府與公民、政府與企業(yè)的應(yīng)急電子政務(wù)系統(tǒng)也已開始應(yīng)用，在應(yīng)急管理中發(fā)揮出不可替代的作用。

新加坡的政治之所以能夠保持長(zhǎng)期的穩(wěn)定，是因?yàn)檎c人民行動(dòng)黨（新加坡執(zhí)政黨）竭力聽取民眾的心聲，然后再反映到政策上面。政府組織市民評(píng)議委員會(huì)、社區(qū)中心的運(yùn)營(yíng)委員會(huì)和居民委員會(huì)等社會(huì)基層組織，這些基層組織把政府與國(guó)民緊緊地連在一起。

當(dāng)代新加坡公共行政制度的兩大組成部分是：行政機(jī)構(gòu)和許多從定機(jī)構(gòu)。在1983年1月1日，新加坡行政機(jī)構(gòu)屬下分設(shè)15個(gè)部門，公務(wù)員對(duì)人口的比例為：全國(guó)每1000人口中便有50名公共雇員。

新加坡國(guó)會(huì)通過了經(jīng)全民討論的《共同價(jià)值觀白皮書》，提出了“國(guó)家至上、社會(huì)為先；家庭為根、社會(huì)為本；社會(huì)關(guān)懷、尊重個(gè)人；協(xié)商共識(shí)、避免沖突；種族和諧、宗教寬容”的五大共同價(jià)值觀，得到了所有宗教和種族的認(rèn)同，并把它提升為新加坡的國(guó)家意識(shí)。

新加坡?lián)碛型晟频纳鐣?huì)保障體系。新加坡根據(jù)“取之于民、用之于民”的自助原則，建立了以中央公積金為核心的社會(huì)保障體系。經(jīng)過多年發(fā)展，目前中央公積金局會(huì)員達(dá)300萬(wàn)，占總?cè)丝诘?5％，成為新加坡社會(huì)保障體系的基石和民眾生活的安全網(wǎng)。

新加坡政府同時(shí)注意發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。新加坡是城市國(guó)家，稅收管理層次少，所以效率很高，在稅收征管方面十分嚴(yán)格，并有一整套科學(xué)化、現(xiàn)代化的管理方法。有完備的電子計(jì)算機(jī)稅收管理系統(tǒng)，應(yīng)交的稅收，收稅人可以通過電腦直接劃撥，因而稅收成本很低，只有0.95％（澳大利亞1.07％，日本1.13％，英國(guó)為1.76％）。對(duì)漏交稅款的，一方面采取了嚴(yán)厲的罰款措施，一方面不斷修改、完善稅法，減少漏稅的可能性。

中央公積金制度是新加坡整個(gè)社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)。這一制度在協(xié)助國(guó)家應(yīng)付日漸復(fù)雜的社會(huì)挑戰(zhàn)的同時(shí)，根據(jù)人們不斷變化的需求，靈活改進(jìn)，最終形成了以中央公積金制度為基礎(chǔ)，以各種保險(xiǎn)計(jì)劃為補(bǔ)充的多層次、多功能國(guó)家社會(huì)福利保障體系，對(duì)新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了極為關(guān)鍵的作用。

新加坡的社會(huì)管理較嚴(yán)格。為維護(hù)公共衛(wèi)生和秩序，對(duì)違法者處以很高的罰款，如在公交車上吸煙、喝飲料會(huì)被罰款2000新元。新加坡還保留古代的鞭刑和絞刑。如對(duì)在建筑物上亂涂鴉者和外國(guó)人逾期不回國(guó)者，都可以處以數(shù)月的監(jiān)禁和鞭刑。但是，僅有嚴(yán)刑峻法也不能產(chǎn)生現(xiàn)代文明和秩序。

新加坡之所以環(huán)境優(yōu)美、秩序良好、管理高效，有以下幾個(gè)重要因素：一是有一套優(yōu)秀的公務(wù)員制度和精英治理；二是政府決策的公開和公眾參與；三是有良好的公民教育。如果沒有這些基本因素，光靠嚴(yán)刑峻法，雖可建立良好的秩序，但不可能使社會(huì)充滿活力；雖可使人民懼怕法律，但不可能使人民依賴尊重政府；雖可使政府很有力量，但不可能使管理有高水平和富有效率。

新加坡城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的完美和公共交通的便利是少見的。人們說新加坡是個(gè)購(gòu)物天堂，它有很多遍及全市、分布合理的商業(yè)中心。在這里，幾乎所有大型的商業(yè)中心都與交通樞紐連在一起，而交通樞紐如公共汽車總站又都與某個(gè)地鐵口連接。一流的城市道路交通和商業(yè)設(shè)計(jì)，反映了新加坡城市管理者的水平。

香港曾被英國(guó)統(tǒng)治長(zhǎng)達(dá)百年之久，1997年回歸祖國(guó)后，成為我國(guó)首個(gè)特別行政區(qū)，采取港人治港、高度自治的管理方式。香港政府社會(huì)管理制度既有西方發(fā)達(dá)國(guó)家的顯著特點(diǎn)，又有很強(qiáng)的香港本地特色。鑒于香港特殊歷史背景、社會(huì)環(huán)境和地理位置，使我們借鑒香港的社會(huì)管理制度具有了更大的可行性。

香港現(xiàn)行的政府部門由三司十二局構(gòu)成，三司分別是政務(wù)司、財(cái)政司和律政司，其中社會(huì)管理職能放在政務(wù)司，政務(wù)司下設(shè)行政署、公務(wù)員事務(wù)局、政治及內(nèi)地事務(wù)局、教育局、環(huán)境局、食物及衛(wèi)生局、民政事務(wù)局、勞工及福利局、保安局、運(yùn)輸及房屋局等部門，其中教育局、環(huán)境局、食物及衛(wèi)生局、民政事務(wù)局、勞工及福利局、保安局、運(yùn)輸及房屋局是從事社會(huì)管理的主要部門。

社會(huì)管理是香港政府最重要的職能之一，社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)費(fèi)用是香港政府最主要的財(cái)政支出，其金額隨香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷增長(zhǎng)。香港社會(huì)文明程度很高，社會(huì)管理制度機(jī)制比較先進(jìn)，其社會(huì)管理機(jī)制一個(gè)顯著特點(diǎn)就是實(shí)行決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離，打破政府對(duì)社會(huì)管理權(quán)的壟斷，推動(dòng)社會(huì)管理機(jī)構(gòu)多元化，大力培育非政府組織，積極引進(jìn)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量參與社會(huì)公共事業(yè)的管理，將部分政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門和非政府組織來(lái)承擔(dān)。同時(shí)將私營(yíng)部門的管理技術(shù)和管理方法引入到公共社會(huì)管理部門，提高政府部門的社會(huì)管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量。

香港政府部門的許多社會(huì)管理職能是通過受政府資助的半官方機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行的，比如房屋委員會(huì)、生產(chǎn)力促進(jìn)局、香港旅游協(xié)會(huì)、消費(fèi)者委員會(huì)、大學(xué)及理工教育補(bǔ)助委員會(huì)、考試委員會(huì)等。這些半官方機(jī)構(gòu)不在政府機(jī)構(gòu)序列，工作人員也非公職人員，但在很大程度上都是執(zhí)行政府的政策方針，承擔(dān)著大量的政府社會(huì)管理職能，提供著各種各樣的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這樣既可以減少政府開支，降低社會(huì)管理成本，又可以給社會(huì)和市場(chǎng)力量比較充分的自由，減少政府對(duì)社會(huì)管理資源的壟斷控制，避免政府錯(cuò)誤干預(yù)社會(huì)，防止腐敗現(xiàn)象的滋生。

香港社會(huì)管理職能的另外一個(gè)重點(diǎn)是應(yīng)急危機(jī)管理，解決與市民生活密切相關(guān)的各種突發(fā)事件。一是政府非常重視平時(shí)對(duì)市民的危機(jī)教育，通過開展全民的危機(jī)教育、儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的物質(zhì)設(shè)備、實(shí)施應(yīng)對(duì)災(zāi)難的培訓(xùn)演習(xí)等危機(jī)應(yīng)急活動(dòng)，大力提高全民危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)危機(jī)能力條件，使應(yīng)急管理成為全民的事業(yè)，使得市民在發(fā)生危機(jī)事件的情況下能夠做到主動(dòng)配合政府及進(jìn)行自我救助。二是政府設(shè)計(jì)了完善的應(yīng)急管理預(yù)案，詳細(xì)列舉處理不同緊急情況的對(duì)策、方案和行動(dòng)安排，并不斷在訓(xùn)練中加以修改、完善。三是政府設(shè)定了三級(jí)制緊急應(yīng)變系統(tǒng)，根據(jù)不同的危機(jī)類別，啟動(dòng)不同的應(yīng)急管理程序。四是政府設(shè)立了高效的應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)，包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)急管理最高決策機(jī)構(gòu)是行政長(zhǎng)官保安事務(wù)委員會(huì)，政府各部門及有關(guān)公共機(jī)構(gòu)根據(jù)它的號(hào)令在全港展開處置行動(dòng)。五是專業(yè)化的應(yīng)急管理隊(duì)伍。

總的來(lái)看，香港政府社會(huì)管理職能堅(jiān)持社會(huì)本位原則，在社會(huì)管理的過程中扮演著社會(huì)主導(dǎo)下的輔助角色，政府職能的設(shè)置傾向于簡(jiǎn)約，政府職能的發(fā)揮方式力求與社會(huì)相一致，維護(hù)社會(huì)運(yùn)行的既有方向和基本秩序。