前言

2015年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中說：“大道至簡(jiǎn)，有權(quán)不可任性?！闭鞘裁?？是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國(guó)家公共行政權(quán)力的象征、承載體和實(shí)際行為體，正是總理所說的“有權(quán)”者。政府該如何行使權(quán)力？就是總理所說的“不可任性”。“有權(quán)不可任性”不光適用于簡(jiǎn)政放權(quán)、減少行政審批事項(xiàng)、增添企業(yè)市場(chǎng)活力這一塊，也適用于所有公權(quán)力可能限制或干涉私權(quán)利的領(lǐng)域，可以說是所有公權(quán)力在行使的時(shí)候都必須嚴(yán)格依法行使，不管是在形式上還是在實(shí)體上，都不能越位，不可以任性。

我國(guó)政府所有的公權(quán)力都是由人民賦予的，是有其權(quán)力范圍的。越過界限去行使這一公權(quán)力，必然會(huì)影響、干擾甚至侵犯到私權(quán)利的行使，最終會(huì)損害人民群眾的切身利益，這樣也就違背了人民賦予其公權(quán)力的初衷。公權(quán)力行使的最終目的是為了保障每一個(gè)公民的私權(quán)利得以順利行使，為人民群眾安居樂業(yè)提供一個(gè)安然有序的環(huán)境。因此，公權(quán)力的行使必須遵從其本身的經(jīng)緯度，在其權(quán)力界限內(nèi)行使，既不可出現(xiàn)權(quán)力越位，也不能出現(xiàn)權(quán)力缺位。

國(guó)家公權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，這是公權(quán)力必須受到限制的邏輯起點(diǎn)。國(guó)家公權(quán)力，是政府用以制定政策、達(dá)成政策目標(biāo)的工具。公權(quán)力的邊界不斷擴(kuò)張，從根本上說，就是在改變公權(quán)力性質(zhì)的同時(shí)，改變了國(guó)家公共政策的目標(biāo)，由此把以公共資源為運(yùn)行基礎(chǔ)的公權(quán)力，變成了以謀一己私利為目的的私權(quán)力。這個(gè)衍變蛻化過程，其背景正是國(guó)家公權(quán)力缺乏制度化的剛性約束。公權(quán)力當(dāng)然不能自行，而是掌握在國(guó)家各級(jí)官員的手中，由官員進(jìn)行操控并運(yùn)行，因此，公權(quán)力擴(kuò)張的動(dòng)力來自官員；官員擴(kuò)張公權(quán)力的動(dòng)力則來自其個(gè)人或群體的私益。然而，在現(xiàn)代國(guó)家的運(yùn)行邏輯中，已然沒有任何公權(quán)力擴(kuò)張合理性的根據(jù)。

但我們也必須認(rèn)識(shí)到，在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，無論是公權(quán)力的主體還是客體，對(duì)于公權(quán)力的理性認(rèn)識(shí)程度都有待逐步提高。例如，當(dāng)前公權(quán)力部門仍普遍存在“官本位”的意識(shí)，公權(quán)力行使中的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”等濫用和異化現(xiàn)象是這種意識(shí)的直接表現(xiàn)，一些機(jī)構(gòu)和官員受利益驅(qū)使超越權(quán)力范圍行使管轄權(quán)，特別是在一些有利可圖的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，越界管理的現(xiàn)象隨處可見；而在一些公共事務(wù)領(lǐng)域，又常常見不到權(quán)力機(jī)構(gòu)有效地行使自己的管理職能。近年來各地頻繁爆發(fā)的礦井爆炸、食物中毒，都明顯是權(quán)力機(jī)構(gòu)理性權(quán)力意識(shí)缺乏的結(jié)果。而一些社會(huì)公眾又時(shí)而把一切社會(huì)問題和社會(huì)矛盾都?xì)w因于公權(quán)力的使用不當(dāng)；時(shí)而則忽視政府的能力和權(quán)限，要求政府繼續(xù)承擔(dān)應(yīng)該屬于市場(chǎng)或社會(huì)自治范疇內(nèi)的事務(wù)。這些對(duì)公共權(quán)力認(rèn)識(shí)不到位或思考不理性的表現(xiàn)，都會(huì)阻礙公共權(quán)力的運(yùn)行。

公權(quán)力的使用必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，決不允許任意濫用，而事實(shí)卻并非如此。比如新聞報(bào)道中一些執(zhí)法人員手握權(quán)力，這種國(guó)家賦予的公權(quán)力本應(yīng)用來為人民服務(wù)，可惜他們把這種權(quán)力作為一種特權(quán)。執(zhí)法者的服務(wù)對(duì)象是社會(huì)，是代表國(guó)家行使公權(quán)力，是為全社會(huì)納稅人提供“安全保障”這一“公共產(chǎn)品”。如果身為國(guó)家的執(zhí)法者，卻在干著有損法律尊嚴(yán)之事，執(zhí)法者不但不能提供“安全保障”，反而增加了人民的不安全感，那他們失去的不僅是人民對(duì)他們的尊重和信任，更失去了執(zhí)法者代表國(guó)家執(zhí)法的神圣和尊嚴(yán)。毫無疑問，缺乏制約機(jī)制與制約力量，是公權(quán)力泛濫成災(zāi)的重要原因。于是問題就出現(xiàn)了，如何對(duì)握有特權(quán)的執(zhí)法人員進(jìn)行管理？如何把執(zhí)法人員的各項(xiàng)工作置于社會(huì)的監(jiān)控之下？如果不能有效地監(jiān)督執(zhí)法者，執(zhí)法犯法的情況就會(huì)不斷地發(fā)生。

改革開放三十多年，我國(guó)的法治建設(shè)取得了較大的成就，黨政干部的法治意識(shí)也有了較大提高，但在準(zhǔn)確理解和把握法律規(guī)范的內(nèi)涵方面，很多黨政干部還有較大差距。在當(dāng)代，隨著個(gè)人自由度的擴(kuò)大和社會(huì)活動(dòng)空間的拓展，國(guó)家公權(quán)力被日益分解、分散至社會(huì)自治組織乃至個(gè)人手中，放權(quán)與分權(quán)成為國(guó)家公權(quán)力運(yùn)行的必經(jīng)之途。在此，削減國(guó)家公權(quán)力，是限制國(guó)家公權(quán)力的基本條件。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！边@就要求在權(quán)力運(yùn)行過程中，一要靠法律制度，二要靠監(jiān)督。但是由于公權(quán)力內(nèi)在的局限性，本來為保護(hù)私權(quán)利而設(shè)立的公權(quán)力卻屢屢侵犯公民個(gè)人的私權(quán)利，導(dǎo)致公權(quán)力的濫用，因此有必要對(duì)公權(quán)力行使與限制進(jìn)行研究，以便制定相應(yīng)的措施來確保公權(quán)力的正當(dāng)、合法行使。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！边@提醒和警示各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，決不能隨意行使權(quán)力，必須讓權(quán)力進(jìn)入法治的軌道。

領(lǐng)導(dǎo)干部手握公權(quán)力，法治意識(shí)的強(qiáng)弱、依法行政水平的高低直接關(guān)系著法治社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。但遺憾的是現(xiàn)實(shí)中無論是司法領(lǐng)域還是行政領(lǐng)域，一些黨政干部不懂憲法，不了解憲法，在現(xiàn)實(shí)公共治理行動(dòng)中又因?yàn)檫`背憲法原則和憲法規(guī)范，導(dǎo)致具體的法律適用和法律實(shí)施不能達(dá)到預(yù)期治理目標(biāo)，增加了執(zhí)政黨執(zhí)政的政治成本，同時(shí)也加大了國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本。針對(duì)這類問題，各級(jí)黨的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)必須加大對(duì)各級(jí)黨政干部的憲法意識(shí)培訓(xùn)，通過專門憲法規(guī)范和憲法知識(shí)的培訓(xùn)，使各級(jí)干部形成憲法意識(shí)，進(jìn)而形成法治意識(shí)，從根本上推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程。

“有權(quán)不可任性”，給那些掌握公權(quán)力的黨政干部再次敲響了警鐘。警鐘需要長(zhǎng)鳴，才會(huì)時(shí)刻繃緊使用公權(quán)力官員們的心中之弦。只有時(shí)時(shí)處處認(rèn)清手中的權(quán)力姓“公”而不是姓“私”，才不會(huì)任性地使用權(quán)力，而是會(huì)謹(jǐn)慎使用、規(guī)范使用、依法使用、為民使用?！坝袡?quán)不可任性”，就是要依法用權(quán)，做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為?！坝袡?quán)不可任性”是依法行政的有力推進(jìn)。只要黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部將依法行政的理念根植于心、實(shí)踐于行，就不會(huì)無意或故意去“任性”，這樣，就會(huì)真正地讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓權(quán)力得到有效的監(jiān)督，讓權(quán)力得到規(guī)范的使用。

《公權(quán)與法治》這本書從公權(quán)力的基本概念理論和公權(quán)力行使的邊界及其異化現(xiàn)狀出發(fā)，從公權(quán)力的依法行使與制度監(jiān)督，從全面依法治國(guó)與對(duì)公權(quán)力的約束與規(guī)范等方面出發(fā)，著眼于對(duì)各級(jí)黨員干部、特別是基層黨政干部及公務(wù)人員法律知識(shí)和法治意識(shí)的培訓(xùn)，可以幫助他們提高對(duì)法律、政策的認(rèn)知能力和運(yùn)用水平，在推進(jìn)依法治國(guó)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效治理的偉大征程中，確保公權(quán)力得到規(guī)范合理的行使，從而保證人民賦予的公權(quán)力真正用來為人民謀福祉。

編者〖2015.6〗