二、秦漢中央政府的機構設置及其職能

秦漢中央政府在皇帝之下設丞相、御史大夫、太尉，合稱三公。丞相“掌丞天子，助理萬機”，統(tǒng)領百官政務。御史大夫又稱副丞相，主管監(jiān)察百官。太尉掌管軍事。從西漢到東漢，三公名稱有些變化，亦稱為大司馬、大司徒、大司空或稱作太師、太傅、太保。

三公之下設有九卿，是分管各項具體事務的官員。九卿名稱前后也有變化?！稘h書·百官公卿表》記載的九卿實際上有10個：

奉常，掌宗廟禮儀。

郎中令，掌宮殿掖門戶。

衛(wèi)尉，掌宮門衛(wèi)屯兵。

太仆，掌輿馬。

廷尉，掌刑辟。

典客，掌諸歸義蠻夷。

宗正，掌親屬。

治粟內(nèi)史，掌谷貨。

少府，掌山海池澤之稅。

中尉，掌徼循【注釋】京師。

【注釋】徼循：巡查緝捕盜賊（《古代漢語大詞典》）。

從九卿的設置可以看出，其職責主要是管理國家的租稅收入、財政開支、刑獄審理、宮殿和京城的警衛(wèi)、皇帝的生活起居、皇室和宗廟的事務以及少數(shù)民族來朝事宜。由三公、九卿及其下屬官吏所組成的中央政府是秉承皇帝旨意、執(zhí)行皇帝命令的國家統(tǒng)治機構。中央政府的首要任務是為皇權服務，國家機器本質(zhì)沒有變化。

封建中央集權國家的最高權力屬于皇帝，皇帝可以按照自己的意志決定一切。西漢有一個廷尉叫杜周，他在審理案件的時候，專門揣摩皇帝的意圖，秉承皇帝的意旨決定要重判還是要輕判，而不是根據(jù)案件本身的是非情況審理。因此，有同僚批評他“不循三尺法”【注釋】。杜周說：“三尺安出哉？前主所是著為律，后主所是疏為令；當時為是，何古之法乎！”（《漢書·杜周傳》）杜周的說法不一定被所有的封建官吏所認同，卻說出了專制君主希望獨擅權勢的政治理念。《史記》記載：秦始皇“剛戾自用，天下之事無小大皆決于上”，這是專制主義發(fā)展到極致的一種表現(xiàn)。秦亡漢興，漢初的統(tǒng)治者奉行黃老清靜無為學說，是“衣食滋殖，刑罰用稀”（《漢書·刑法志》）的時期，但是專制主義皇權的神圣地位并沒有動搖。

【注釋】古代把法律刻寫在三尺長的竹簡上，故稱法律為“三尺”。

漢武帝是一位很有作為的封建君主，他在位期間抗擊匈奴對漢朝邊郡的侵掠，打通內(nèi)地和西域的聯(lián)系，開發(fā)西南夷地區(qū)，實行鹽鐵官營和改革幣制等經(jīng)濟統(tǒng)治措施，打擊不幫助公家之急和牟取暴利的富商以及放高利貸者，同時還大力表彰儒家學說，提拔大批儒生充當各級官吏。這些政策措施，使封建中央集權制度得到進一步加強，鞏固了多民族國家的統(tǒng)一。但是，作為專制君主，他沒有可能擺脫獨擅權勢的政治理念。有一位名叫汲黯的大臣，性格耿直，曾經(jīng)批評武帝說：“陛下內(nèi)多欲而外施仁義，奈何欲效唐虞之治乎！”（《漢書·汲黯傳》）說武帝內(nèi)心私欲太多，在表面上施仁義，怎么能夠達到唐虞的境界呢？武帝聽后雖然惱怒，但表現(xiàn)得比較大度，并沒有治汲黯的罪。

武帝為了加強皇帝決策的實權，對中央政府的權力結構進行了重大的改組，提拔一些秩位較低的官員和上書言事的士人，進入禁中【注釋】參與決策，形成“中朝”，又稱“內(nèi)朝”。原來位尊權重的丞相則大權旁落，以丞相為首的公卿“外朝”變成一般政務的執(zhí)行機構。“中朝”由侍中、中常侍、給事中組成。后來，掌管呈遞文書的尚書也進入“中朝”，其職權逐漸擴大了。到了東漢，權力結構比武帝時有了進一步的變化，三公雖然爵高祿厚，實權則轉移到尚書臺。東漢政論家仲長統(tǒng)說：“雖置三公，事歸臺閣（尚書臺），自此以來，三公之職，備員而已”（《后漢書·仲長統(tǒng)傳》），這種情況一直持續(xù)到漢末。漢末，以武力起家的曹操當了丞相后，權力結構又發(fā)生了變化，很多實權重歸丞相府。

【注釋】禁中：也稱省中，即宮禁之內(nèi)（《中國歷史大辭典》）。