從戰(zhàn)略構(gòu)想起步

如果說，真正的國家安全戰(zhàn)略聯(lián)合規(guī)劃很困難，那么注重國家安全“戰(zhàn)略構(gòu)想”的運(yùn)用，既可加強(qiáng)戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)，突出重點(diǎn)，隨著時(shí)間的推移又可實(shí)質(zhì)性地加強(qiáng)總體規(guī)劃。綜觀美國戰(zhàn)略界的意見，戰(zhàn)略構(gòu)想指國家在未來一定時(shí)期，對(duì)自身的期望和設(shè)想。它回答要到哪里去、怎樣去這些基本問題，標(biāo)示了未來國家安全的大格局、大脈絡(luò)以及前進(jìn)的大方向。戰(zhàn)略構(gòu)想是真正進(jìn)行大戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和規(guī)劃的第一步。

歷史上，美國國安會(huì)系統(tǒng)及各主要職能部門，不同程度上使用過四種規(guī)劃方式：

一、自上而下、著眼目標(biāo)的規(guī)劃，即目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的規(guī)劃。這是一種符合常理、以我為主的規(guī)劃方式，但實(shí)際上大多流于形式，走過場(chǎng)的居多。其原因，一是戰(zhàn)略目標(biāo)的確定并不容易，過于籠統(tǒng)，失去指導(dǎo)意義；過于狹隘，起不到全局性作用。二是政府的實(shí)力和資源往往掌握在職能部門手里，導(dǎo)致職能部門規(guī)劃是實(shí)的，整體戰(zhàn)略規(guī)劃則是虛的。各職能部門內(nèi)部同樣如此，例如軍事領(lǐng)域，各軍兵種規(guī)劃是實(shí)的，而整體軍事戰(zhàn)略規(guī)劃則是虛的。由此，國家安全戰(zhàn)略規(guī)劃往往徒有自上而下之名，實(shí)質(zhì)是自下而上。

二、著眼外部威脅，根據(jù)威脅判斷來開展規(guī)劃工作，即威脅驅(qū)動(dòng)的規(guī)劃。這種規(guī)劃方式的優(yōu)點(diǎn)是加強(qiáng)了規(guī)劃的針對(duì)性，缺點(diǎn)是有可能使規(guī)劃處于被威脅牽著走的被動(dòng)狀態(tài)。一旦威脅判斷錯(cuò)誤或威脅出現(xiàn)重大變化，整個(gè)規(guī)劃都要推倒重來，但針對(duì)特定威脅而發(fā)展的重大能力及其資源投入?yún)s不可能迅速發(fā)生變化。

三、著眼技術(shù)，根據(jù)科學(xué)技術(shù)發(fā)展所可能帶來的戰(zhàn)略能力進(jìn)行規(guī)劃，即科技驅(qū)動(dòng)的規(guī)劃。這種方式有利于在戰(zhàn)略上把握科技的力量，在規(guī)劃中占有越來越大的分量。然而，由于科技力量的多樣性和科技突破的不確定性，這種方式依賴于戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)立和對(duì)未來威脅的判斷，難以成為主導(dǎo)方式。

四、著眼預(yù)算，根據(jù)預(yù)算的多少來進(jìn)行規(guī)劃，即預(yù)算驅(qū)動(dòng)的規(guī)劃。在絕大多數(shù)情況下，這是美國國家安全的軍事戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)際方式。“戰(zhàn)略決定規(guī)劃”還是“預(yù)算決定規(guī)劃”，經(jīng)常成為關(guān)于某個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃好壞的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。這反映出，由戰(zhàn)略來決定規(guī)劃雖是普遍的愿望，而現(xiàn)實(shí)卻往往是預(yù)算決定規(guī)劃。

美國各職能部門普遍每隔四年進(jìn)行一輪戰(zhàn)略規(guī)劃。這種做法與領(lǐng)導(dǎo)者的任期因素有關(guān)，同時(shí)也與對(duì)內(nèi)外環(huán)境的把握程度，以及根據(jù)實(shí)際執(zhí)行效果的積累對(duì)原有規(guī)劃進(jìn)行評(píng)判和修改有關(guān)。這種按一定周期進(jìn)行的規(guī)劃有其合理性，但也存在難以克服的弊端。例如，在當(dāng)今的變革時(shí)代，“計(jì)劃趕不上變化”，越來越成為常識(shí)性真理，傳統(tǒng)的周期性規(guī)劃難以從根上解決這個(gè)問題。根據(jù)計(jì)算技術(shù)發(fā)展的“摩爾規(guī)律”，每隔18個(gè)月，計(jì)算機(jī)芯片功能提高一倍而價(jià)格下降一半。按四年一輪進(jìn)行評(píng)估和規(guī)劃算，當(dāng)某次評(píng)估規(guī)劃完成時(shí)，當(dāng)初據(jù)以做出評(píng)估的世界物質(zhì)基礎(chǔ)和能力已經(jīng)發(fā)生了重大變化。再如，某些大項(xiàng)工作，如重大裝備工程，其周期往往超過10年，跨兩個(gè)甚至多個(gè)規(guī)劃周期。新一輪規(guī)劃往往難以根據(jù)新情況和新條件對(duì)既定大項(xiàng)工作安排做出大的調(diào)整，由于這些大項(xiàng)工作占用了巨量資源，必然牽制新一輪規(guī)劃對(duì)資源的調(diào)控效果。