美國(guó)“國(guó)家安全委員會(huì)”不是“國(guó)家的”，而是“總統(tǒng)”的，這是該機(jī)構(gòu)與國(guó)防部、國(guó)務(wù)院和情報(bào)機(jī)構(gòu)最根本的區(qū)別。美國(guó)“國(guó)家安全改革項(xiàng)目”智庫(kù)提出，應(yīng)將“國(guó)家”安全委員會(huì)，改名為“總統(tǒng)”安全委員會(huì)。這表明，美國(guó)國(guó)安會(huì)是為總統(tǒng)服務(wù)的幕僚和參謀機(jī)構(gòu)，總統(tǒng)擁有對(duì)它近乎絕對(duì)的控制權(quán)。總統(tǒng)的個(gè)性、施政和管理風(fēng)格及其與助手們的親疏關(guān)系，決定著國(guó)安會(huì)的地位及發(fā)揮作用的方式?？夏岬系目偨y(tǒng)國(guó)安助理邦迪說(shuō)：“國(guó)家安全委員會(huì)只是總統(tǒng)的工具。總統(tǒng)根據(jù)需要用它來(lái)行使職權(quán)。國(guó)家安全法最大的優(yōu)點(diǎn)是可以靈活應(yīng)用。每任總統(tǒng)都得審時(shí)度勢(shì)，讓委員會(huì)適應(yīng)時(shí)代潮流的變化。”可以說(shuō)，盡管美國(guó)相關(guān)法律有種種規(guī)定，然而總統(tǒng)想讓國(guó)安會(huì)發(fā)揮作用，它就能發(fā)揮作用；不想讓它發(fā)揮作用，它就發(fā)揮不了作用。

對(duì)國(guó)安會(huì)體制的首個(gè)決定性影響來(lái)自羅斯福總統(tǒng)，這個(gè)影響是消極的。羅斯福喜歡獨(dú)自掌控信息，秘密行動(dòng)，只和一小群顧問(wèn)商量，還經(jīng)常以矛盾、模糊的觀點(diǎn)和行動(dòng)迷惑敵人，以鞏固對(duì)權(quán)力的掌控。這一策略也迷惑了不少政府內(nèi)部的同事。歷史學(xué)家小阿瑟·施萊辛格說(shuō)，羅斯?！吧髦氐亟M織了，也可以說(shuō)打亂了他的指揮體系，以保證重大決策上令下行。他最熱衷的手段是減少權(quán)力下放，讓權(quán)責(zé)的界限模糊不清。這樣一來(lái)，他把競(jìng)爭(zhēng)引入政府，導(dǎo)致操作過(guò)程陷入混亂，怨聲載道”。戰(zhàn)爭(zhēng)部長(zhǎng)史汀生就很看不慣羅斯福這一套，在日記里寫道：“在我服務(wù)過(guò)的領(lǐng)導(dǎo)者中羅斯福是最差勁的管理者，他既看不準(zhǔn)人也無(wú)法使人相互協(xié)調(diào)起來(lái)；過(guò)去4年來(lái)，政府內(nèi)部管理混亂，根本無(wú)法有條不紊地處理問(wèn)題，導(dǎo)致了極其惡劣的影響。我這輩子都沒(méi)見(jiàn)過(guò)?！绷_斯福甚至公然向內(nèi)閣成員吹噓：“我是一個(gè)玩拋球的雜技師，從不讓左膀右臂知道對(duì)方在干什么?！?/p>

羅斯福領(lǐng)導(dǎo)管理風(fēng)格的最大受害者，是他的副總統(tǒng)杜魯門。從1945年1月宣示就職到4月羅斯福去世，他們倆只正式見(jiàn)過(guò)兩面。沒(méi)人告訴杜魯門有關(guān)原子彈和雅爾塔會(huì)議的情況，以及羅斯福與其他國(guó)家達(dá)成的秘密協(xié)議。因此，杜魯門和其他政府官員決定必須做出改變，確保美國(guó)不再陷入類似的內(nèi)部管理危機(jī)。杜魯門積極推動(dòng)美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略管理改革，如建立統(tǒng)一的國(guó)防和軍事機(jī)構(gòu)。

后來(lái)大名鼎鼎的國(guó)安會(huì)，實(shí)際上是二戰(zhàn)后美國(guó)軍事改革的副產(chǎn)品。寫過(guò)相關(guān)專著的美國(guó)學(xué)者吉格特提出，美國(guó)國(guó)安會(huì)與美軍參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和中央情報(bào)局一樣，屬于有“故意設(shè)計(jì)的缺陷”的機(jī)構(gòu)。二戰(zhàn)后，美國(guó)海軍堅(jiān)決反對(duì)建立統(tǒng)一的軍事機(jī)構(gòu)，為此海軍部長(zhǎng)福雷斯特組織了一項(xiàng)大型研究，提出在國(guó)家最高戰(zhàn)略層級(jí)設(shè)立安全委員會(huì)，確保美國(guó)海軍有獨(dú)立和直接的發(fā)言權(quán)，以避免設(shè)立統(tǒng)一的軍事機(jī)構(gòu)。杜魯門當(dāng)議員時(shí)曾發(fā)表題為《我國(guó)軍隊(duì)必須統(tǒng)一》的文章，提出“最終當(dāng)然要將我國(guó)所有軍事部門整合為一個(gè)部門，由一個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”。就任總統(tǒng)后，為推動(dòng)軍事改革，杜魯門與海軍達(dá)成妥協(xié)，海軍接受統(tǒng)一的軍事機(jī)構(gòu)，杜魯門接受國(guó)安會(huì)。如同歷史上經(jīng)常發(fā)生的那樣，作為二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域奠定性的立法《國(guó)家安全法》，實(shí)際上是妥協(xié)的產(chǎn)物。這個(gè)將美國(guó)的“二戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉伞钡姆ò?，最初的主要目的，并不是設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)（它關(guān)于國(guó)安會(huì)的條文總共不過(guò)500字）。

羅斯福、杜魯門的往事表明，美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)家安全決策體制是一對(duì)很不對(duì)等的矛盾體。“屁股”決定“腦袋”，對(duì)于美國(guó)總統(tǒng)也不例外。羅斯福在任海軍助理部長(zhǎng)期間，曾大聲疾呼加強(qiáng)跨部門協(xié)調(diào)，并寫信給國(guó)務(wù)卿，建議加強(qiáng)軍方與外交的協(xié)調(diào)（后來(lái)發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)卿根本沒(méi)拆看這封信）。一旦就任總統(tǒng)，羅斯福則大權(quán)獨(dú)攬，不再提跨部門協(xié)調(diào)這回事。杜魯門在二戰(zhàn)前專門撰文呼吁加強(qiáng)軍事的集中統(tǒng)一，加強(qiáng)安全領(lǐng)域的集中統(tǒng)一也順理成章，但就任總統(tǒng)后，杜魯門也不想受新體制的約束。杜魯門雖然極力推動(dòng)軍事改革和整合，但作為總統(tǒng)并不希望其權(quán)力受到國(guó)安會(huì)的制約，因此，起初他對(duì)該機(jī)構(gòu)的防范要大于使用。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，國(guó)安會(huì)體制的必要性和合理性凸顯出來(lái)，杜魯門經(jīng)常性地通過(guò)召集國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議來(lái)進(jìn)行決策。二戰(zhàn)后歷任美國(guó)總統(tǒng)都希望得到國(guó)安會(huì)體制的支持，但又不想受它的牽制。縱觀60余年來(lái)總的發(fā)展歷程，現(xiàn)狀以及未來(lái)，不想讓它發(fā)揮作用的難度，要大于讓它發(fā)揮作用的難度。艾森豪威爾和老布什：