境遇類型與對外政策過程

對外政策過程在一國之內(nèi)也存在差異。境遇是一個變量。危機與非危機期間的政策決策過程是不一樣的。危機境遇（crisis situation）有可能發(fā)生，如果決策者：（1）驚訝于某一突發(fā)性事件；（2）感受到了威脅（特別是軍事方面的）；（3）認為他們只有很短的反應(yīng)時間（Brecher & Wilkenfeld，1997）。以上任何一個因素越強烈，危機感就越嚴重。

非危機境遇經(jīng)常涉及各種各樣的、力圖影響政策的國內(nèi)行為體，而危機決策則很可能由政治領(lǐng)導(dǎo)者及其不多的幾個顧問主導(dǎo)。原因之一在于集合效應(yīng)（rally effect）。它指公眾及其他國內(nèi)政治行為體在危機時候支持領(lǐng)導(dǎo)者的傾向。圖3.5表明了集合效應(yīng)對“9·11”襲擊、2003年美伊戰(zhàn)爭之初小布什總統(tǒng)的公眾支持率的影響（Hetherington & Nelson，2003）。英國--美國唯一的主要同盟--也顯示出了相似的模式。美伊戰(zhàn)爭前后，英國公眾對布萊爾首相支持率分別是48%和63%。①

政策類型與對外政策過程

問題領(lǐng)域（issue area）的性質(zhì)不同，對外政策的決策方式也會有所不同。對美國人幾乎沒有直接或明顯影響的問題被稱之為純粹的對外政策。這類決策通常由少數(shù)決策者在行政部門內(nèi)作出，幾乎不會引起任何國內(nèi)反對或關(guān)注。例如，小布什總統(tǒng)2004年同意北約“東擴”，增加7個成員國（保加利亞、羅馬尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛伐克與斯洛文尼亞）。即使這實質(zhì)性地增加了美國國防義務(wù)，美國人也幾乎不會予以關(guān)注。媒體也很少提到這個問題，民意測驗專家甚至懶得向公眾詢問相關(guān)想法。北約的此類擴展甚至在國會也不會引起很多的注意，一般會一致性予以批準。

相比較之下，對美國人有直接且明顯的國內(nèi)影響的對外政策被稱之為國內(nèi)間政策（intermestic policy）。這類政策傾向于鼓勵立法者、利益集團以及其他對外政策決策行為體展開實質(zhì)性活動，因而壓縮了行政部門領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)個人喜好制定政策的空間。對外貿(mào)易是一個典型的例子，因為這不僅影響國際關(guān)系，也影響美國的國內(nèi)經(jīng)濟狀況，如工作、價格等。

此種國內(nèi)關(guān)聯(lián)使商人、勞工以及消費者團體變得主動而活躍起來，這轉(zhuǎn)而使國會陷入爭吵之中（Grossman & Helpma，2002）。因此，總統(tǒng)等國家領(lǐng)導(dǎo)者通常對純粹的對外政策擁有更多的發(fā)言權(quán)。例如，小布什必須奮力勸說國會給予他在貿(mào)易條約談判中更多的自由裁量權(quán)（fast-track authority），這與其輕易獲得北約擴大的批準形成了鮮明的對比。盡管小布什所在的政黨控制著國會眾、議兩院，但總統(tǒng)也需經(jīng)過一番協(xié)調(diào)性的努力之后才能成功。這些努力包括親自去國會大廈游說、“威逼利誘”立法者。即使如此，眾議院的最終投票結(jié)果也不過215∶212。