一開始的時候，電報總局是“官本官辦”，也就是說，是絕對的國資企業(yè)。但盛宣懷認為這樣發(fā)展下去，對電報事業(yè)弊大于利。在津滬陸線竣工之后，他向李鴻章申請，將電報總局改為“官督商辦”，照輪船招商局辦法招集商股。對于李鴻章的質疑，盛宣懷認為“中國興造電線，固以傳遞軍報為第一要務，而其本則尤在厚利商民，力圖久計”。意思是說，電報雖然有傳遞軍事情報和政府命令的重要職能，然而它畢竟是商業(yè)化的產(chǎn)物，為了這項事業(yè)的長遠發(fā)展，還是應該放到市場上去，讓商人來管理和經(jīng)營。應該說，盛宣懷的判斷是準確的，也是超前于那個時代的。

為了規(guī)范經(jīng)營，也為了打消李鴻章的疑慮，盛宣懷還親自擬出了《電報局招商章程》，后增為《詳定大略章程二十條》，上呈于李鴻章，其中就電報局已存的官股與商股的關系、國家的利益作了翔實可行的說明，最后強調電報局內部的管理一律按商業(yè)原則，政府不得干預，并且提出除軍機處、總理衙門、各省督撫衙門、各國出使大臣所寄洋務軍務電信區(qū)別對待記賬結總作為歸還官款外，其他所有各省官府電信一律收取現(xiàn)金，并要先付錢后發(fā)電。其他的關于各局用人、洋員的使用和嚴格要求、巡警沿途保護電桿電線的制度、電碼的規(guī)格和使用法，等等，盛宣懷都作了周密的規(guī)定和安排。至此，李鴻章終于對電報總局的改制完全放心，痛快地批準了盛宣懷的提議。

在建立電報總局的同時，盛宣懷還在天津開辦電報學堂，聘請丹麥人博爾森和克利欽生為教師。一開始的時候，電報學堂是由電報總局這個企業(yè)負擔其費用的。為了提高學堂的政治地位，鼓勵學生學習的積極性，盛宣懷提議學堂應以朝廷的名義開辦，由朝廷提供辦學經(jīng)費。他對李鴻章說：“學生俟到局派事之后，薪水由本局開支，所有設立學堂經(jīng)費系為國家造人才起見，應在軍餉內開支，免在商本內歸還?！贝颂嶙h得到了李鴻章的首肯。這一舉措將電報學堂的性質由原來的民辦變?yōu)楣俎k、私設變?yōu)檎?，吸引了更多的好苗子前來進修。后來，電報學堂還在上海等地開枝散葉，著實培養(yǎng)出了一批人才。比如曾設計國民黨青天白日旗的廣州起義烈士陸?zhàn)〇|、民國駐英公使劉玉麟都是從電報學堂畢業(yè)的。

1882年，盛宣懷家中有事，請假回南方。恰巧此時朝鮮發(fā)生壬午兵變。清政府命在籍守制的李鴻章赴天津部署軍事，李鴻章急招盛宣懷銷假回津。由于牽涉到中日兩國在朝鮮利權的爭奪，各國對此事都很關注。壬午兵變期間，由于現(xiàn)有的通信方式效率太低，英、法、德、美各國紛紛要求清廷在上海設立萬國電報公司，還要求添設由上海至廣東各口及寧波、福州、廈門、汕頭的海線。