體外循環(huán)的財政收入——建設(shè)公共財政

每年的“兩會”，一些代表表示預(yù)算報告讓人看不明白，這倒不是因為預(yù)算報告多么復(fù)雜，而是太簡單，代表只知道教育要用多少錢、醫(yī)療要用多少錢、政府運轉(zhuǎn)要用多少錢，卻不知道它們分別要花在哪里，怎么花。至于預(yù)算外收入和支出，更是不清楚這里面的規(guī)模到底有多大。

因此，財政制度的最大問題，是缺少一個覆蓋所有政府收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。我們還存在一個不受預(yù)算法制約的龐大的預(yù)算外收入，甚至在一些地方，預(yù)算外收入不只一層。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家周天勇的估算，近年來，沒有列入預(yù)算，在預(yù)算體制外循環(huán)的各種收入加起來，每年有數(shù)萬億元。

現(xiàn)行財政體制是由1994年的分稅制改革確立的。在這之前，由于在中央與地方關(guān)系上的分權(quán)讓利導(dǎo)致地方財政收入大增，中央財政遞減，呈現(xiàn)出一個相對的強(qiáng)地方弱中央的格局。1994年的分稅制改革在地方與中央形成兩套稅收體制，強(qiáng)化了中央的財政收入能力，中央對全國財政的控制能力大大增強(qiáng)。但也正因此，地方的財政能力相對削弱，特別對經(jīng)濟(jì)薄弱的中西部來說，地方政府征稅的權(quán)力被上收，由此就不得不在土地和各種收費上打主意。隨著城市化發(fā)展，賣地收入所形成的土地財政成為東部發(fā)達(dá)地區(qū)政府的主要收入來源，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)則以賣地和收費兼具。從稅制結(jié)構(gòu)來說，由于政府稅收主要來源于生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的增值稅，來自生產(chǎn)和貿(mào)易企業(yè)，政府及其官員關(guān)注的中心自然也是生產(chǎn)和流通，其精力也主要放在企業(yè)身上，因此，搞投資建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)就成為政府工作的中心。財政也異化成建設(shè)財政。

一、所謂公共財政

所謂公共財政，是指市場經(jīng)濟(jì)體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機(jī)制無法有效提供的公共物品，以滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動或分配活動。財政專家指出，中國進(jìn)行以公共財政為目標(biāo)定位的改革，必須著眼于公共財政的三個基本特征：一是滿足社會公共需要，即要滿足大部分人的公共物品或服務(wù)的需要，以調(diào)節(jié)越來越大的收入分配差距，并對宏觀經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行調(diào)控；二是立足于非營利性，即公共財政框架下的政府部門，一定是一個以公共利益的最大化為動力的單位和實體，它必須提供物質(zhì)保障，但不能直接介入市場，這樣可以避免地方政府部門以權(quán)謀私；三是政府收支行為規(guī)范化，包括兩個方面：一是法制的健全，這是前提，二是全部政府收支形成完整統(tǒng)一的預(yù)算，這是監(jiān)督審議的窗口和途徑。［1］

以此來衡量中國現(xiàn)行的財政體制，離一個公共財政體制還有相當(dāng)距離。可從四個方面來對此進(jìn)行分析。

（一）收費問題

近年來，有關(guān)中國行政性事業(yè)收費的規(guī)模到底有多大，一直是霧里看花，眾說紛紜。國家發(fā)改委曾公布2005年中國行政事業(yè)性收費總額達(dá)4000多億元。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周天勇經(jīng)計算得出，2004年，單工商、質(zhì)監(jiān)、城管、消防、交通等政府部門所收費用就高達(dá)9367.67億元，加上檢察院和法院所收的356億元，共計為9723.67億元。［2］

對中央部門所屬單位的收費情況的審計也發(fā)現(xiàn)，收費經(jīng)濟(jì)的問題不容小視。以2006年為例，于中央部門本級預(yù)算執(zhí)行相比，其所屬單位問題比較嚴(yán)重，尤其是所屬單位依托部門權(quán)力收費的現(xiàn)象比較突出。在抽查的26個部門所屬的138個單位中，有5個部門將享有的收費權(quán)轉(zhuǎn)移、分散到下級單位，涉及收費4.84億元，僅2005年和2006年，這些單位就因此受益1.15億元；有12個部門所屬或管理的28個單位依托部門的權(quán)力、影響及公共資源等收取費用，涉及45個收費項目，僅2006年收費就達(dá)3.37億元，比2005年增長10.8％。

據(jù)國家發(fā)改委的統(tǒng)計，教育收費問題在全國曾連續(xù)3年成為價格投訴的頭號熱點，在所有的立案價格違法案件中，教育亂收費的比例已接近30%?！侗本┣嗄陥蟆吩鴪蟮?，2002年，北京市近800所中學(xué)就有200多所靠招擇校生增收，年擇校費超過10億元；石家莊市紀(jì)委也曾對全市中小學(xué)收費及使用情況進(jìn)行突擊檢查，結(jié)果令人震驚：僅市屬5所重點中學(xué)，查出違規(guī)資金3000多萬元，數(shù)額之大令人咋舌。至于亂收費的項目，五花八門，有捐款、補(bǔ)課費、贊助費、復(fù)習(xí)費、集資費、搭車收取農(nóng)業(yè)費、危房改造費，等等。而在這些亂收費中，又以擇校費最為嚴(yán)重。