隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立，中國(guó)的多元社會(huì)格局日益顯現(xiàn)，各種社會(huì)利益階層和利益群體也不斷涌現(xiàn)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致了人們的參與愿望不斷提升，這就需要政治參與的制度和機(jī)制有所調(diào)整，以便更好地滿足各群體和階層的利益表達(dá)訴求，適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)治理的需要。本章所涉及的國(guó)家政權(quán)建設(shè)、基層治理方式變遷、基層政權(quán)退化、信訪制度改革與憲政建設(shè)，不僅是公民權(quán)利覺醒與公民社會(huì)成長(zhǎng)的關(guān)注重點(diǎn)，也是國(guó)家有效治理如何實(shí)現(xiàn)的焦點(diǎn)問題。

一、國(guó)家政權(quán)建設(shè)與基層治理方式變遷

（一）國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論

晚清以來，中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化研究引起了中外學(xué)者的廣泛關(guān)注，國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論就是普遍流行于中外學(xué)者研究中的一個(gè)解釋框架和分析工具。相關(guān)的研究成果涉及政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、歷史學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域，產(chǎn)生了廣泛的影響。

國(guó)家政權(quán)建設(shè)（Statemaking或Statebuilding）是由查爾斯·蒂利（Charls Tilly）等西方學(xué)者從西歐近代民族國(guó)家的演進(jìn)過程中提煉出來的重要分析框架。作為一個(gè)學(xué)術(shù)術(shù)語，它與人們?nèi)粘Ｉ钪惺褂玫恼?quán)建設(shè)概念有很大的區(qū)別，簡(jiǎn)要地說，“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”就是指現(xiàn)代化過程中以民族國(guó)家為中心的制度與文化整合措施、活動(dòng)及過程，其基本目標(biāo)是要建立一個(gè)合理化的、能對(duì)社會(huì)與全體民眾進(jìn)行有效動(dòng)員與監(jiān)控的政府或政權(quán)體系。

在傳統(tǒng)國(guó)家，一方面，權(quán)力分散于不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化單位；另一方面，有限的國(guó)家權(quán)力并不能有效地滲透于社會(huì)，產(chǎn)生相應(yīng)的權(quán)力效應(yīng)。只有到了現(xiàn)代國(guó)家，權(quán)力的配置和運(yùn)作才發(fā)生了重大改變：一是政治權(quán)力從各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等單位集中到國(guó)家，形成統(tǒng)一的“主權(quán)”；二是從統(tǒng)一的權(quán)力中心發(fā)散，政治權(quán)力的影響范圍在地理空間和人群上不斷擴(kuò)大，覆蓋整個(gè)領(lǐng)土的人口，滲透到廣泛的社會(huì)領(lǐng)域。因此，現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)是一個(gè)政治權(quán)力自下而上集中和自上而下滲透的雙向過程。由不同層級(jí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)組織體系則是實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中和滲透的必要條件。

張靜通過對(duì)西歐現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建過程的歷史考察，深刻揭示出現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建最根本的問題是國(guó)家角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。張靜認(rèn)為，具有強(qiáng)大權(quán)力的現(xiàn)代國(guó)家其實(shí)都是完成了向公共服務(wù)角色的轉(zhuǎn)換，與公民身份（citizenship）聯(lián)結(jié)在一起的結(jié)果。從這個(gè)意義上說，國(guó)家政權(quán)建設(shè)，并非只涉及權(quán)力擴(kuò)張，更為實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容是，它必定還涉及權(quán)力本身性質(zhì)的變化、國(guó)家—公共（政府）組織角色的變化、與此相關(guān)的各種制度——法律、稅收、授權(quán)和治理方式的變化，以及公共權(quán)威與公民關(guān)系的變化。這些方面預(yù)示著，國(guó)家政權(quán)建設(shè)能夠成功取代其他政治單位或共同體，成為版圖內(nèi)公民歸屬中心的關(guān)鍵，在于伴隨這個(gè)過程出現(xiàn)的不同于以往的治理原則、一系列新的社會(huì)身份分類，不同成員權(quán)利和相互關(guān)系的界定以及公共組織自己成為捍衛(wèi)并擴(kuò)散這些基本原則、權(quán)利和關(guān)系的政治實(shí)體。在理解國(guó)家政權(quán)建設(shè)方面，這些方面代表的規(guī)范性意義十分重要。它的重要性在于，國(guó)家政權(quán)建設(shè)須以新的治理原則為基礎(chǔ)建立政府組織，并用一系列制度建制支撐、規(guī)范它的服務(wù)。