對于官僚體制已經(jīng)根深蒂固，同時還存在著幾乎無法化解的滿漢矛盾的大清帝國來說，這樣的巨大變革無疑是一次充滿危險的挑戰(zhàn)。

一九○六年九月二日，清廷下詔，特派載澤、世續(xù)、那桐、榮慶、載振、奎俊、鐵良、壽耆八位滿族大臣，以及張百熙、戴鴻慈、葛寶華、徐世昌、陸潤庠、袁世凱六位漢族大臣，會同編纂官制。另外委派奕劻、孫家鼎和瞿鴻禨三位軍機大臣擔(dān)任總核定。同時命令兩江總督端方、湖廣總督張之洞、陜甘總督升允、兩廣總督周馥、云貴總督岑春煊派員來京“隨同參議”。

三天之后，官制編制館在恭王府內(nèi)的朗潤園成立。

因為官制改革是為將來實行憲政而進(jìn)行，因此其指導(dǎo)思想“以所定官制與憲政相近為要義”——“按立憲國官制，不外立法、行政、司法三權(quán)并峙，各有專署，相輔而行。”“三權(quán)并峙”，這意味著清廷的預(yù)備立憲毫不含糊，編制館的大吏們要直接設(shè)計議會制度了——但是，畢竟談議會還為時過早，因為司法尚未獨立。于是，官制改革的五項基本原則被初步擬定為：一、此次厘定官制，遵旨為立憲預(yù)備，應(yīng)參仿君主立憲國官制厘定，先就行政司法各官，依次編改，此外凡與司法行政無甚關(guān)系各署，一律照舊。

二、此次厘定要旨，總使官無尸位，事有專司，以期各有責(zé)成，盡心職守。

三、現(xiàn)在議院難成立，先就行政司法厘定，當(dāng)采用君主立憲國制度，以合大權(quán)統(tǒng)于朝廷之諭旨。

四、欽差官、閣部院大臣、京卿以上各官，作為特簡官。閣部院所屬三四品人員，作為請簡官。閣部院五品至七品人員，作為奏補官。八九品人員，作為委用官。

五、厘定官制之后，原衙門人員，不無更動，或致閑散，擬在京另設(shè)集賢資政各院，妥籌位置，分別量移，仍優(yōu)予俸祿。不久，清廷下旨，同意上述原則，并責(zé)成“陸續(xù)籌議，詳加編定”。

官制編制館頓時成為全國官吏關(guān)注的焦點。

朗潤園里的一個人最為活躍，他發(fā)言最多，提議最多，應(yīng)合他的人也最多，他就是直隸總督兼政務(wù)處大臣袁世凱。

這是中國近代史中的著名人物，從戊戌年間直到辛亥前后，這段中國歷史幾乎就是袁世凱曲折詭秘、翻云覆雨的人生史。

除了兩宮欽點的大臣外，編制館所設(shè)的四個部門里，袁世凱安插的人占據(jù)多數(shù)，哪怕是那些左右不了時局的工作人員。袁世凱知道，在歷史的某些關(guān)鍵時刻，多一個支持者就多一份勢力。

這個河南項城一個官僚大地主的后代，沒有依照祖訓(xùn)應(yīng)試科舉成名，而是走了一條從軍之路。袁世凱跟隨淮軍出身的統(tǒng)領(lǐng)吳長慶駐軍朝鮮時，顯示出靈活的頭腦和過人的膽識，由于平息朝鮮兵變有功，僅一年的時間便從普通隨員躍至官階五品并賞戴花翎——軍功確實比苦讀收效更快。甲午戰(zhàn)爭結(jié)束后，已外放浙江溫處道的袁世凱打算先回老家省親，然后再去浙江上任。但是，就在這時，他聽到了朝廷準(zhǔn)備編練新軍的消息，這個崇尚軍功的小官吏立即意識到自己的機會來了。他托人代筆，寫就一部名為《兵書》的著作，并以此為自己的文武韜略大造輿論。果然，一八九五年秋，清廷重臣醇親王奕譞（老醇親王），慶親王奕劻，軍機大臣翁同龢、榮祿以及直隸總督兼北洋大臣李鴻章共同上奏朝廷要求改革軍制，之后又共同上奏朝廷保薦袁世凱督練新軍，奏折稱清軍“相沿舊法，習(xí)氣漸深，百弊叢生，多難得力”，現(xiàn)在國家“欲講求自強之道，固必首重練兵；而欲迅期兵力之強，尤必更革舊制”。浙江溫處道袁世凱“樸實勇敢，曉暢戎機，前駐朝鮮頗有聲望”，因此“請旨飭派袁世凱督練新軍，假以事權(quán)，俾專責(zé)任”。自這時起，袁世凱開始在天津小站督練新軍，并因此成為大清帝國所建立的新軍的創(chuàng)始人之一。

沒有確切的史料證明，袁世凱在戊戌變法中有出賣康梁的行為。這個擁有新建陸軍兵權(quán)的實力人物，成為當(dāng)時新舊兩派的拉攏對象順理成章，而他在慈禧太后和光緒皇帝之間的兩面投機，也完全符合他的政治品性。庚子年間，袁世凱出任山東巡撫，慈禧命他進(jìn)宮面陳新軍交誰接管最為合適。袁世凱感嘆數(shù)年以來他是“如何訓(xùn)兵，如何練將，如何選械”，真正做到了“中國從來所未有”。因此，對于誰能接管“實不敢妄擬”。他告訴慈禧，即使有“一二精通兵學(xué)”的部下，也都“望淺資輕，難勝巨任”。當(dāng)然，自己數(shù)年之心血無足輕重，重要的是朝廷所費百萬軍餉必須珍惜。于是，袁世凱得以帶著他的小站新軍開拔山東，成為大清帝國一身兼兩任的封疆大吏——“既任疆寄，復(fù)綰兵符。”

山東義和團勃發(fā)，袁世凱于復(fù)雜的局勢中出奇地冷靜，他深知慈禧為什么在剿與撫之間猶豫不決，因此面對義和團的問題態(tài)度曖昧。當(dāng)南方的封疆大吏提出“東南互?！钡臅r候，袁世凱一方面表示山東加入互保聯(lián)盟，以期與兩廣總督李鴻章、兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞等朝廷重臣一致；另一方面又宣布自己將要北上與外國聯(lián)軍血拼以護衛(wèi)太后和皇上。更有甚者，他聲稱派出勤王之兵一萬實則只有三千。部隊出發(fā)前，他的囑咐是路上走得越慢越好，靠近京城就要停下來靜觀事態(tài)；但如果京城被聯(lián)軍打下來，太后和皇上已經(jīng)逃亡，那么就要以急行的速度前往護駕，一分鐘也不要耽誤。