對(duì)農(nóng)地征用指標(biāo)，中國(guó)目前使用強(qiáng)化行政手段的土地管理辦法，其積極意義在于提高了中央政府的執(zhí)法能力，但是，如果僅僅提高執(zhí)法能力，而沒(méi)有優(yōu)化資源配置的經(jīng)濟(jì)杠桿，并不能解決土地的利用效率問(wèn)題。至于讓農(nóng)民直接進(jìn)入土地市場(chǎng)的主張，雖然有利于提高對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，卻并沒(méi)有回答非農(nóng)地資源如何合理分配的問(wèn)題。
既然大家都清楚，誰(shuí)得到土地開(kāi)發(fā)指標(biāo)，誰(shuí)就發(fā)財(cái)。為什么不讓出價(jià)最高的地區(qū)得到呢？這樣可以明顯提高土地的利用效率，只有那些能夠更高效地利用土地的地區(qū)，才能獲得更多土地開(kāi)發(fā)權(quán)。在所有社會(huì)賦權(quán)交易中，恐怕最容易立即收效的就是農(nóng)地征用指標(biāo)的交易，因?yàn)檫@個(gè)交易事實(shí)上已經(jīng)大量發(fā)生了，現(xiàn)在的問(wèn)題就是如何擴(kuò)大范圍，改善交易機(jī)制。
不過(guò)，如果僅僅對(duì)開(kāi)發(fā)土地收費(fèi)，而不對(duì)濫用外地勞動(dòng)力進(jìn)行約束，中國(guó)的城市化就會(huì)發(fā)生另外一種扭曲，那就是雇用大量的農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力，把他們榨干之后棄之不顧。中國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性，但是目前政府的思路卻不能有效地解決這個(gè)問(wèn)題。
目前的思路之一，就是提高最低工資，增加雇主和勞工本人對(duì)社?；鸬奶崛?，并通過(guò)立法強(qiáng)制雇主建立更穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。這是一個(gè)十分危險(xiǎn)的思路，這個(gè)思路的危險(xiǎn)就在于試圖削弱私人合約的自治性，用干預(yù)市場(chǎng)賦權(quán)交易來(lái)處理本可以由政府之間的合約，也就是社會(huì)賦權(quán)交易來(lái)解決的問(wèn)題。這不可避免會(huì)提高私人合約的成本和政府管理的成本，導(dǎo)致事與愿違的結(jié)果。
目前解決農(nóng)民工人力資本投入不足的另外一個(gè)思路，就是中央政府強(qiáng)令輸入農(nóng)民工的地方政府，負(fù)責(zé)提供各種社會(huì)服務(wù)，特別是技能培訓(xùn)、子女教育、文化娛樂(lè)甚至還有臨時(shí)住房。這個(gè)思路雖然也是出于善意，但從根本上違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律。經(jīng)驗(yàn)表明，這種做法包含極大的道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵黾訉?duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)，未必吸引高素質(zhì)的勞動(dòng)力，反而可能招來(lái)許多當(dāng)?shù)夭⒉恍枰牧髅?，不僅導(dǎo)致公共資源的嚴(yán)重流失，而且埋藏著社會(huì)失序的危險(xiǎn)。
還有一種主張，就是徹底解除對(duì)人口自由遷徙的約束，允許發(fā)展大規(guī)模的貧民窟。我認(rèn)為這種主張不僅是不可取的，更是行不通的。大規(guī)模的貧民窟在印度和孟加拉可以長(zhǎng)期存在，但在中國(guó)一定是動(dòng)亂的溫床。因?yàn)榇笠?guī)模的貧民窟永遠(yuǎn)也不可能給那里的居民提供一種健康和積極的歸屬感。更重要的是，中國(guó)完全有能力找到比發(fā)展貧民窟更好的辦法。
發(fā)展社會(huì)賦權(quán)交易就是解決這個(gè)問(wèn)題的一個(gè)思路，具體來(lái)說(shuō)，就是要求勞動(dòng)力輸入地區(qū)向勞動(dòng)力輸出地區(qū)購(gòu)買勞工輸入指標(biāo)，就如同香港從菲律賓或從中國(guó)內(nèi)地輸入勞工，要有數(shù)量的控制，有嚴(yán)格的程序，而且，輸入地政府不僅要負(fù)責(zé)把社?；疝D(zhuǎn)入輸出地的社保賬戶，還可能要追加付費(fèi)，使得農(nóng)民工的社會(huì)賦權(quán)雖然不能大到輸入地區(qū)的水平，卻能夠較快地接近輸出地城市居民的水平，盡快地消除勞動(dòng)力輸出地城鄉(xiāng)二元的福利體制。這就不僅有利于減小地區(qū)之間的收入不平等，更重要的是有利于減小地區(qū)內(nèi)部，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部收入的不平等，具有特別重要的政治和社會(huì)意義。
各地輸出勞動(dòng)力指標(biāo)的價(jià)格可以不同，以反應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平以及由此導(dǎo)致的勞動(dòng)力再生產(chǎn)成本的差異。對(duì)于技能不同的勞動(dòng)力，也可以考慮有不同的輸出價(jià)格。輸入地的購(gòu)買價(jià)格，并不一定等于輸出價(jià)格，因?yàn)橹醒胝赡苄枰獙?duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的規(guī)模和流向以定向收費(fèi)或補(bǔ)貼的方式進(jìn)行干預(yù)，以便誘導(dǎo)更為合理的宏觀格局。比如，對(duì)于那些外地人口比例過(guò)高的地區(qū)，就應(yīng)該考慮提高其輸入價(jià)格，這將有利于刺激輸入地政府把更多的外地人轉(zhuǎn)為本地居民，承擔(dān)起對(duì)他們的社保責(zé)任。對(duì)這一問(wèn)題，將作進(jìn)一步的討論。
除了土地征用指標(biāo)和輸入勞工指標(biāo)的交易之外，我認(rèn)為還有一個(gè)非常重要的社會(huì)賦權(quán)交易，就是所謂的“財(cái)政供養(yǎng)人口”的指標(biāo)交易。自80年代初實(shí)行財(cái)政分灶吃飯以來(lái)，地方政府獲得極大的改革動(dòng)力。財(cái)政分灶吃飯是創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡最重要的機(jī)制，已是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，財(cái)政分灶吃飯也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度不平衡最重要的原因。這是因?yàn)?，?cái)政分灶吃飯對(duì)內(nèi)地和工業(yè)機(jī)會(huì)較少的地區(qū)非常不公平。導(dǎo)致不公平最重要的一個(gè)因素，就是內(nèi)地的“財(cái)政供養(yǎng)人口”與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)模相比，數(shù)量太大。
為什么內(nèi)地“財(cái)政供養(yǎng)人口”相對(duì)本地經(jīng)濟(jì)規(guī)模過(guò)大會(huì)導(dǎo)致地區(qū)之間的不公平呢？這是因?yàn)?，“?cái)政供養(yǎng)人口”的支出剛性很強(qiáng)，如果一個(gè)地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人口的支出占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的比例很高，一旦實(shí)行財(cái)政分灶吃飯，就會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中處于非常不利的地位。因?yàn)槟切柏?cái)政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)較輕的地區(qū)，可以通過(guò)降低稅率來(lái)吸引更多的投資，從而使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)入良性循環(huán)：稅率低—外資多—稅收多—稅率低，而“財(cái)政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)重的地區(qū)則恰恰相反，進(jìn)入了惡性循環(huán)：財(cái)政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)重—稅率高—外來(lái)投資少—稅收少—財(cái)政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)重。根據(jù)張曉波對(duì)全國(guó)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的分析，中國(guó)各地的實(shí)際稅率，與當(dāng)?shù)刎?cái)政供養(yǎng)人口的相對(duì)負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)高度的正相關(guān)。這個(gè)研究強(qiáng)有力地證明，財(cái)政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)的不均衡，已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)不公平最重要的因素，也是導(dǎo)致中國(guó)地區(qū)之間收入高度不平衡的一個(gè)極為關(guān)鍵的因素。
為什么會(huì)出現(xiàn)這個(gè)不公平？我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方政府的規(guī)模，不是按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)模來(lái)設(shè)定的，而是根據(jù)當(dāng)?shù)馗母锴翱側(cè)丝诘囊?guī)模來(lái)設(shè)定的。因此，財(cái)政供養(yǎng)人口的總數(shù)，與地方人口的規(guī)模，尤其是改革以前農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模成正比。這樣一種設(shè)置，體現(xiàn)了中國(guó)政治大一統(tǒng)的傳統(tǒng)，也反映了農(nóng)業(yè)社會(huì)的特征。很顯然，繼續(xù)這樣做，已經(jīng)非常不適應(yīng)中國(guó)今日高速工業(yè)化和城市化、人口大規(guī)模流動(dòng)和遷移的現(xiàn)實(shí)，必須加以改革。
無(wú)論如何改革，都不可能回避“地方財(cái)政供養(yǎng)人口”的既得利益，而要妥善地解決這個(gè)問(wèn)題，就需要財(cái)力。但是，在財(cái)政分灶吃飯的體制下，偏偏是“財(cái)政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)重的地方，財(cái)力尤其不足。如此形成的惡性循環(huán)，已經(jīng)成為中國(guó)中部和西部地區(qū)地方治理的一大頑癥。
既然大家都清楚，誰(shuí)得到土地開(kāi)發(fā)指標(biāo)，誰(shuí)就發(fā)財(cái)。為什么不讓出價(jià)最高的地區(qū)得到呢？這樣可以明顯提高土地的利用效率，只有那些能夠更高效地利用土地的地區(qū)，才能獲得更多土地開(kāi)發(fā)權(quán)。在所有社會(huì)賦權(quán)交易中，恐怕最容易立即收效的就是農(nóng)地征用指標(biāo)的交易，因?yàn)檫@個(gè)交易事實(shí)上已經(jīng)大量發(fā)生了，現(xiàn)在的問(wèn)題就是如何擴(kuò)大范圍，改善交易機(jī)制。
不過(guò)，如果僅僅對(duì)開(kāi)發(fā)土地收費(fèi)，而不對(duì)濫用外地勞動(dòng)力進(jìn)行約束，中國(guó)的城市化就會(huì)發(fā)生另外一種扭曲，那就是雇用大量的農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力，把他們榨干之后棄之不顧。中國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性，但是目前政府的思路卻不能有效地解決這個(gè)問(wèn)題。
目前的思路之一，就是提高最低工資，增加雇主和勞工本人對(duì)社?；鸬奶崛?，并通過(guò)立法強(qiáng)制雇主建立更穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。這是一個(gè)十分危險(xiǎn)的思路，這個(gè)思路的危險(xiǎn)就在于試圖削弱私人合約的自治性，用干預(yù)市場(chǎng)賦權(quán)交易來(lái)處理本可以由政府之間的合約，也就是社會(huì)賦權(quán)交易來(lái)解決的問(wèn)題。這不可避免會(huì)提高私人合約的成本和政府管理的成本，導(dǎo)致事與愿違的結(jié)果。
目前解決農(nóng)民工人力資本投入不足的另外一個(gè)思路，就是中央政府強(qiáng)令輸入農(nóng)民工的地方政府，負(fù)責(zé)提供各種社會(huì)服務(wù)，特別是技能培訓(xùn)、子女教育、文化娛樂(lè)甚至還有臨時(shí)住房。這個(gè)思路雖然也是出于善意，但從根本上違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律。經(jīng)驗(yàn)表明，這種做法包含極大的道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵黾訉?duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)，未必吸引高素質(zhì)的勞動(dòng)力，反而可能招來(lái)許多當(dāng)?shù)夭⒉恍枰牧髅?，不僅導(dǎo)致公共資源的嚴(yán)重流失，而且埋藏著社會(huì)失序的危險(xiǎn)。
還有一種主張，就是徹底解除對(duì)人口自由遷徙的約束，允許發(fā)展大規(guī)模的貧民窟。我認(rèn)為這種主張不僅是不可取的，更是行不通的。大規(guī)模的貧民窟在印度和孟加拉可以長(zhǎng)期存在，但在中國(guó)一定是動(dòng)亂的溫床。因?yàn)榇笠?guī)模的貧民窟永遠(yuǎn)也不可能給那里的居民提供一種健康和積極的歸屬感。更重要的是，中國(guó)完全有能力找到比發(fā)展貧民窟更好的辦法。
發(fā)展社會(huì)賦權(quán)交易就是解決這個(gè)問(wèn)題的一個(gè)思路，具體來(lái)說(shuō)，就是要求勞動(dòng)力輸入地區(qū)向勞動(dòng)力輸出地區(qū)購(gòu)買勞工輸入指標(biāo)，就如同香港從菲律賓或從中國(guó)內(nèi)地輸入勞工，要有數(shù)量的控制，有嚴(yán)格的程序，而且，輸入地政府不僅要負(fù)責(zé)把社?；疝D(zhuǎn)入輸出地的社保賬戶，還可能要追加付費(fèi)，使得農(nóng)民工的社會(huì)賦權(quán)雖然不能大到輸入地區(qū)的水平，卻能夠較快地接近輸出地城市居民的水平，盡快地消除勞動(dòng)力輸出地城鄉(xiāng)二元的福利體制。這就不僅有利于減小地區(qū)之間的收入不平等，更重要的是有利于減小地區(qū)內(nèi)部，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部收入的不平等，具有特別重要的政治和社會(huì)意義。
各地輸出勞動(dòng)力指標(biāo)的價(jià)格可以不同，以反應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平以及由此導(dǎo)致的勞動(dòng)力再生產(chǎn)成本的差異。對(duì)于技能不同的勞動(dòng)力，也可以考慮有不同的輸出價(jià)格。輸入地的購(gòu)買價(jià)格，并不一定等于輸出價(jià)格，因?yàn)橹醒胝赡苄枰獙?duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的規(guī)模和流向以定向收費(fèi)或補(bǔ)貼的方式進(jìn)行干預(yù)，以便誘導(dǎo)更為合理的宏觀格局。比如，對(duì)于那些外地人口比例過(guò)高的地區(qū)，就應(yīng)該考慮提高其輸入價(jià)格，這將有利于刺激輸入地政府把更多的外地人轉(zhuǎn)為本地居民，承擔(dān)起對(duì)他們的社保責(zé)任。對(duì)這一問(wèn)題，將作進(jìn)一步的討論。
除了土地征用指標(biāo)和輸入勞工指標(biāo)的交易之外，我認(rèn)為還有一個(gè)非常重要的社會(huì)賦權(quán)交易，就是所謂的“財(cái)政供養(yǎng)人口”的指標(biāo)交易。自80年代初實(shí)行財(cái)政分灶吃飯以來(lái)，地方政府獲得極大的改革動(dòng)力。財(cái)政分灶吃飯是創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡最重要的機(jī)制，已是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，財(cái)政分灶吃飯也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度不平衡最重要的原因。這是因?yàn)?，?cái)政分灶吃飯對(duì)內(nèi)地和工業(yè)機(jī)會(huì)較少的地區(qū)非常不公平。導(dǎo)致不公平最重要的一個(gè)因素，就是內(nèi)地的“財(cái)政供養(yǎng)人口”與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)模相比，數(shù)量太大。
為什么內(nèi)地“財(cái)政供養(yǎng)人口”相對(duì)本地經(jīng)濟(jì)規(guī)模過(guò)大會(huì)導(dǎo)致地區(qū)之間的不公平呢？這是因?yàn)?，“?cái)政供養(yǎng)人口”的支出剛性很強(qiáng)，如果一個(gè)地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人口的支出占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的比例很高，一旦實(shí)行財(cái)政分灶吃飯，就會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中處于非常不利的地位。因?yàn)槟切柏?cái)政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)較輕的地區(qū)，可以通過(guò)降低稅率來(lái)吸引更多的投資，從而使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)入良性循環(huán)：稅率低—外資多—稅收多—稅率低，而“財(cái)政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)重的地區(qū)則恰恰相反，進(jìn)入了惡性循環(huán)：財(cái)政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)重—稅率高—外來(lái)投資少—稅收少—財(cái)政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)重。根據(jù)張曉波對(duì)全國(guó)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的分析，中國(guó)各地的實(shí)際稅率，與當(dāng)?shù)刎?cái)政供養(yǎng)人口的相對(duì)負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)高度的正相關(guān)。這個(gè)研究強(qiáng)有力地證明，財(cái)政供養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)的不均衡，已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)不公平最重要的因素，也是導(dǎo)致中國(guó)地區(qū)之間收入高度不平衡的一個(gè)極為關(guān)鍵的因素。
為什么會(huì)出現(xiàn)這個(gè)不公平？我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方政府的規(guī)模，不是按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)模來(lái)設(shè)定的，而是根據(jù)當(dāng)?shù)馗母锴翱側(cè)丝诘囊?guī)模來(lái)設(shè)定的。因此，財(cái)政供養(yǎng)人口的總數(shù)，與地方人口的規(guī)模，尤其是改革以前農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模成正比。這樣一種設(shè)置，體現(xiàn)了中國(guó)政治大一統(tǒng)的傳統(tǒng)，也反映了農(nóng)業(yè)社會(huì)的特征。很顯然，繼續(xù)這樣做，已經(jīng)非常不適應(yīng)中國(guó)今日高速工業(yè)化和城市化、人口大規(guī)模流動(dòng)和遷移的現(xiàn)實(shí)，必須加以改革。
無(wú)論如何改革，都不可能回避“地方財(cái)政供養(yǎng)人口”的既得利益，而要妥善地解決這個(gè)問(wèn)題，就需要財(cái)力。但是，在財(cái)政分灶吃飯的體制下，偏偏是“財(cái)政供養(yǎng)人口”負(fù)擔(dān)重的地方，財(cái)力尤其不足。如此形成的惡性循環(huán)，已經(jīng)成為中國(guó)中部和西部地區(qū)地方治理的一大頑癥。
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