三、“行政壁壘”必須打破

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展到一定程度，既有行政格局體制不可避免會(huì)成為障礙。2009年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)先走一步的廣東省越來(lái)越感受到區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行行政格局與體制的制約，意識(shí)到改變現(xiàn)有行政運(yùn)行模式的必要性。于是，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋明確表示，珠三角一體化的關(guān)鍵是要打破行政區(qū)劃壁壘。

但是，形成共識(shí)已是不易，將這一共識(shí)付諸實(shí)踐更不是一件容易的事情。如果不能采取切實(shí)可行且切實(shí)有效的政策與措施，在一些關(guān)鍵性的問題上取得突破，打破行政壁壘很可能流于空談。

（一）進(jìn)行科學(xué)規(guī)范兼顧各方的利益整合，是破除行政壁壘的必要前提

一個(gè)國(guó)家，一個(gè)區(qū)域行政區(qū)劃的存在是社會(huì)管理和社會(huì)發(fā)展的客觀需要，我國(guó)現(xiàn)行行政格局的形成是一個(gè)歷史演進(jìn)的過程，也是一個(gè)歷史存在的事實(shí)。而且從理論上講，一個(gè)同一主權(quán)國(guó)度內(nèi)的、有著統(tǒng)一法律體系的行政區(qū)劃并不必然導(dǎo)致行政壁壘。那么，為什么會(huì)在發(fā)展實(shí)踐中出現(xiàn)行政壁壘呢？這背后有著深刻的利益根源。

區(qū)域行政有一個(gè)最重要的任務(wù)就是守土有責(zé)。一個(gè)地方政府必須對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)的一切事務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民生需求等等負(fù)責(zé)到底。而要完成這一系列任務(wù)，占有并運(yùn)用資源，包括經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源等等是不可少的。而這一系列資源都有待于依靠轄區(qū)內(nèi)的自然資源和市場(chǎng)資源來(lái)保障。這些資源構(gòu)成利益的最初形態(tài)。自己轄區(qū)內(nèi)的資源不能白白讓給其他行政區(qū)域，自己的利益不能讓別人拿走。加之這些年來(lái)，在上一級(jí)政府提出的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等一系列考核指標(biāo)的壓迫下，同一區(qū)域內(nèi)相關(guān)政府之間又有著直接的、甚至零和性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)。某一資源給了你，我就沒有；某一地位你占有了，我就不可能染指。在這樣的制度安排下，同一區(qū)域內(nèi)相關(guān)政府之間雖然不是以鄰為壑，也絕不會(huì)先人后己。像過去一段時(shí)間來(lái)珠三角地區(qū)一些城市之間的地位之爭(zhēng)，表面上爭(zhēng)的是名號(hào)，其實(shí)是爭(zhēng)名號(hào)背后的地位以及地位背后所傾斜的資源、項(xiàng)目等利益。

地方政府的這種利益訴求是剛性的，也是有相當(dāng)理由的。我們不能輕易否定。一方面，這是他們完成其經(jīng)濟(jì)與政治任務(wù)的依托。雖然，破除行政壁壘，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，互通有無(wú)、揚(yáng)長(zhǎng)避短，從長(zhǎng)期來(lái)看是符合各方利益，是雙贏乃至多贏的結(jié)果。但看當(dāng)下，區(qū)域內(nèi)各方政府會(huì)發(fā)現(xiàn)要達(dá)到經(jīng)濟(jì)一體化是需要支付成本的，短期內(nèi)必須放棄一些產(chǎn)業(yè)以及這些產(chǎn)業(yè)背后的利益?？墒欠衷畛燥堌?cái)政體制又使得每個(gè)地方都要上項(xiàng)目做產(chǎn)業(yè)以擴(kuò)大稅基，增加GDP。沒有大量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有地方經(jīng)濟(jì)的保護(hù)和限制資源及市場(chǎng)要素自由流動(dòng)的互相封閉，這一切又好像都不可能。

另一方面，就算其中有些利益是地方政府“搭便車”為了自己在行政過程中更舒適、更便利、更有派而略有些奢侈、鋪張、浪費(fèi)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一種“無(wú)奈”成本，我們可以想辦法去規(guī)范，去約束，但不能也不可能一概抹殺掉。比如近年來(lái)，一些地方政府在招商引資等方面呈惡性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，特別是引進(jìn)外資企業(yè)方面，不管是否符合本地區(qū)資源環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，一概照單全收。而且，為了把外資引來(lái)，一些地方在土地轉(zhuǎn)讓上，通過財(cái)政貼補(bǔ)，以大大低于成本的價(jià)格向外商提供土地，本來(lái)1畝土地實(shí)際成本在15萬(wàn)元以上，卻可以按6到7萬(wàn)元、乃至更低的價(jià)格出讓。從宏觀經(jīng)濟(jì)角度看，這些行為從根本上導(dǎo)致價(jià)格信號(hào)扭曲，造成過度競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)，擾亂了整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)秩序，削弱了整體競(jìng)爭(zhēng)力，似乎不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)。但對(duì)具體的、當(dāng)下的地方政府來(lái)說，還是有利可圖的，它可以滿足地方政府即時(shí)的行政消費(fèi)與當(dāng)下的政績(jī)需要。如果我們書生意氣地用大原則、大道理去教訓(xùn)、去清理，結(jié)果只能讓地方政府陽(yáng)奉陰違，無(wú)助于打破行政壁壘。

利益的問題只能靠利益去解決，妥善協(xié)調(diào)利益問題是破除行政壁壘的前提。妥善協(xié)調(diào)利益首先表現(xiàn)為承認(rèn)既有利益。這既有利益不僅包括歷史演進(jìn)中產(chǎn)生的、在現(xiàn)實(shí)生活中存在的、地方政府用于完成其經(jīng)濟(jì)政治任務(wù)的“正當(dāng)”利益，也包括在此過程中附帶產(chǎn)生的一些不應(yīng)該但事實(shí)上已然存在的灰色利益。比如，就珠三角來(lái)說，打破行政壁壘，意味著可能背離原先相對(duì)嚴(yán)格的等級(jí)化格局。原來(lái)的區(qū)域中心城市可能降格，一個(gè)行政上的地級(jí)市有可能被淡化，而次中心城市可能升格，甚至曾經(jīng)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有可能大放異彩，這對(duì)原先級(jí)別高的城市無(wú)論是城市領(lǐng)導(dǎo)人還是普通市民都意味著既有福利的喪失。雖然這種利益不具有根本的合法性，但確實(shí)也不能不顧及。