除跨國(guó)比較之外，中國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲還有持續(xù)加劇的趨勢(shì)。數(shù)據(jù)分析顯示，1994年“分稅制”改革前后是進(jìn)一步惡化的開始。這可能暗示，“分稅制”改革之后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重心從符合經(jīng)典分權(quán)理論的減免稅、藏富于企的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向了更加直接地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，地區(qū)政府重物質(zhì)資本投資、輕人力資本投資和公共服務(wù)的偏向被進(jìn)一步強(qiáng)化。其間出臺(tái)了一系列旨在扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢(shì)的政策，但收效甚微。下面我們以教育為例加以說(shuō)明。

根據(jù)1986年施行的《義務(wù)教育法》，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方(基本是縣級(jí))財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政置身事外。由于支出責(zé)任安排的不合理，加之財(cái)力拮據(jù)，逃避壓力、亂收費(fèi)、挪用教育經(jīng)費(fèi)等成為地方政府簡(jiǎn)單的集體選擇。針對(duì)這一情況，在1980年代末，參照國(guó)際通用的公共教育支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，國(guó)家確立財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款的目標(biāo)，在20世紀(jì)90年代中期或到2000年應(yīng)達(dá)到發(fā)展中國(guó)家占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4％的平均水平，此指標(biāo)正式列入1993年印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，之后又在1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》中作出了相應(yīng)規(guī)定。1996年國(guó)家又將“科教興國(guó)”立為基本國(guó)策，并要求加大教育投入。然而，僅從4％這個(gè)目標(biāo)看，無(wú)論是用預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)抑或是全部財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)計(jì)算，這個(gè)目標(biāo)至今沒有一年完成過。1992年以來(lái)，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重從沒有超過3％，全部財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重也一直在％以下。

最近有一種意見認(rèn)為，一些初始條件差的地區(qū)可能會(huì)選擇放棄對(duì)資本等生產(chǎn)要素的競(jìng)爭(zhēng)，而將更大比重用在取悅于當(dāng)?shù)鼐用竦姆巧a(chǎn)性公共服務(wù)支出或是政府自身的消費(fèi)上面。在中國(guó)，廣闊的中西部地區(qū)不僅在后天的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部省份，其先天的地理位置、人才資源等先天稟賦更難望東部之項(xiàng)背。沿海地區(qū)得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)對(duì)外資和人才的具有強(qiáng)力磁場(chǎng)。對(duì)于遠(yuǎn)離海岸線的內(nèi)陸地區(qū)來(lái)說(shuō)，放棄或許是一種減負(fù)。從經(jīng)濟(jì)理性的角度，明知不可為而為之遠(yuǎn)不是明智之舉。但是，中國(guó)的政治治理結(jié)構(gòu)可能再次發(fā)揮作用。因?yàn)橹醒胝诳?jī)效考核時(shí)采用的是相對(duì)績(jī)效評(píng)估的方式，所以在內(nèi)陸地區(qū)內(nèi)部存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，財(cái)政資源的匱乏使其可能發(fā)展出更為極端的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。注意到這一點(diǎn)，落后地區(qū)一邊是遍地光鮮的開發(fā)區(qū)、寬闊的道路，另一邊是破舊的校舍、貧困的教師，那么所有這些現(xiàn)象都是可以理解的了。

中國(guó)的地方政府就是這樣的“二元”政府: 它在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上不遺余力，而在公共物品供給上卻動(dòng)力不足。地方政府將其在文教科衛(wèi)項(xiàng)目上的支出一再壓縮，國(guó)家規(guī)定的最低支出標(biāo)準(zhǔn)淪為一紙空文。地方政府未盡其責(zé)的結(jié)果是公共物品供給的不足和過度市場(chǎng)化帶來(lái)的不公平。2005年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生改革基本不成功。同樣的質(zhì)疑也在教育社會(huì)保障等領(lǐng)域不絕于耳。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯一貫強(qiáng)調(diào): 市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府。中國(guó)地方政府的企業(yè)家精神為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了重要?jiǎng)恿?，但企業(yè)化了的政府還有興趣關(guān)心“非贏利”的公共事業(yè)嗎？