李斯認(rèn)為，周文王、周武王當(dāng)年分封的諸子、兄弟、親戚極多，可是到了后代，當(dāng)年的親戚關(guān)系越來(lái)越疏遠(yuǎn)，相互攻擊，如同仇人。而周天子也管不了諸侯之間的戰(zhàn)爭(zhēng)。如今天下靠大王的神靈獲得統(tǒng)一，劃分為郡縣，皇子功臣們也有賦稅重賞。如果維持這樣的局面，天下非常容易控制，并且能得到安寧。如果設(shè)置諸侯，很有可能會(huì)重蹈周朝的覆轍。

秦始皇說(shuō)，秦統(tǒng)一天下之前，天下百姓無(wú)不苦于連年戰(zhàn)爭(zhēng)，原因就是那些諸侯王相互爭(zhēng)斗?，F(xiàn)在朕仰仗祖宗神靈，剛剛安定了天下，如果再立諸侯，這等于又要挑起戰(zhàn)爭(zhēng)。天下百姓豈不是難以得到安寧？廷尉說(shuō)得對(duì)。

秦始皇堅(jiān)定地支持李斯的主張，沒(méi)有采用分封制，而是在全國(guó)范圍內(nèi)施行了郡縣制。

中國(guó)的郡最早產(chǎn)生于戰(zhàn)國(guó)時(shí)的晉國(guó)。《戰(zhàn)國(guó)策·楚策一》曾經(jīng)記述了趙簡(jiǎn)子的一段話(huà)：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。”從這一史料來(lái)看，早期的郡，級(jí)別低于縣。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，郡主要設(shè)在邊地重鎮(zhèn)，戰(zhàn)國(guó)七雄都設(shè)立了郡縣。比如魏文侯時(shí)期，吳起任西河郡太守，后來(lái)吳起受到魏武侯的猜忌，離開(kāi)魏國(guó)來(lái)到楚國(guó)，曾在楚國(guó)任邊郡太守一年，然后才被任命為令尹，施行變法。所以，郡縣制并不是秦始皇的獨(dú)創(chuàng)。早在商鞅變法之時(shí)，秦國(guó)就合并了一些邊邑組建為縣。

郡縣之制雖然非秦始皇首創(chuàng)，但秦始皇卻第一個(gè)把這一制度推向了全國(guó)，而且執(zhí)行得很堅(jiān)決。郡縣制和秦始皇的個(gè)人集權(quán)思想不謀而合。公元前221年，秦朝將全國(guó)劃分為三十六郡，據(jù)說(shuō)以后又增為四十郡、四十六郡?？さ拈L(zhǎng)官稱(chēng)為“守”，縣的長(zhǎng)官稱(chēng)為“令”，均由國(guó)君直接任免?？たh制使天下形成了“中央——郡——縣”一整套系統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)，對(duì)實(shí)行集權(quán)統(tǒng)治起了重要的作用。

秦始皇設(shè)立郡縣制的理由之一是避免戰(zhàn)爭(zhēng)。基于血緣關(guān)系而分封的諸皇子，到了后代，很有可能會(huì)因?yàn)檠夑P(guān)系的疏遠(yuǎn)而相互發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)。實(shí)行郡縣制之后，縣令、郡守由皇帝任命，不能世襲，因此，不存在為了土地、權(quán)力相互發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的可能?？たh制有效地使君主加強(qiáng)了中央集權(quán)，有利于政治的安定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

郡縣制是皇帝制度的政治基礎(chǔ)。避免分裂只是秦始皇實(shí)行郡縣制的理由之一，此外，還有一個(gè)更重要的理由，就是郡縣制與皇帝制度最相適應(yīng)。秦始皇要實(shí)行的是皇帝一人的獨(dú)裁統(tǒng)治，如果實(shí)行了封建制，皇帝的權(quán)力就會(huì)受到封君的制約并會(huì)因此削弱，而郡縣制則可以最大限度地保障皇帝一人的絕對(duì)權(quán)力——天下只有一個(gè)政權(quán)、一個(gè)天子，所以皇帝可以最大限度地實(shí)行獨(dú)裁政治。

制度效力的發(fā)揮需要上下配合。在秦始皇采用郡縣制的同時(shí)，中央政府實(shí)行了三公九卿制?！叭笔秦┫?、御史大夫與太尉，“九卿”指奉常、宗正、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、典客、少府、治粟內(nèi)史。上下兩種制度被秦始皇絕妙地運(yùn)用自如，這極大地保證了皇帝的集權(quán)統(tǒng)治。

秦始皇神化、圣化自己，采取各種方法為自己大造聲勢(shì)，目的都是為了給大秦帝國(guó)的合法性尋找依據(jù)，為自己的武力強(qiáng)奪找到借口，并為自己樹(shù)立至高無(wú)上的權(quán)威。在秦始皇對(duì)自己政權(quán)的合法性進(jìn)行了充分論證之后，他還會(huì)將哪些宏圖偉略付諸實(shí)踐呢？