當(dāng)時(shí)，新羅和唐朝的海上通道主要是連接唐鎮(zhèn)和山東半島的黃海，但是，張保皋所說的清海是完全想像不到的西南邊防。

張保皋答道：“清海是小臣的故鄉(xiāng)，臣對(duì)那里的地理和水域了如指掌。而且，清海是連接唐朝和日本的海上交通樞紐，具有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，如果不經(jīng)過清海，就不能抵達(dá)日本，也不能到達(dá)唐朝。除此以外，在清海建立鎮(zhèn)營的最主要的原因是因?yàn)楹１I，?如果要?消滅唐朝海盜和日本外寇，以及在海岸地帶出沒的海上盜賊，在南海的清海建立鎮(zhèn)營是極其必要的?！?/p>

從相關(guān)歷史中可以看到，過了一百年后，王建在押海島擊破能昌時(shí)，曾稱他是“水中的水獺和海盜”。不僅是押海島，其他島嶼的海島人也都掌握著海盜所具備的技能。多島海沿岸的海島人出于自我防御，全副武裝，這些海上武力集團(tuán)由能力出眾的海島人統(tǒng)一指揮，成為更強(qiáng)大的海盜隊(duì)伍。

張保皋向興德大王陳述，若要控制中國的海盜和這些海上的武裝勢(shì)力，必須打入南海的虎穴。

事實(shí)上，張保皋確實(shí)對(duì)海盜深惡痛絕，然而除此之外，他還另有一個(gè)野心勃勃的目的。在此之前，張保皋已經(jīng)是一個(gè)大貿(mào)易商，在中國山東省赤山浦和日本博多建立了貿(mào)易基地。在此基礎(chǔ)之上，他若能在南海樞紐清海建立鎮(zhèn)營，不僅確保了南海的航道安全，而且還能控制惟一一條連接唐朝和日本的海上通道，同時(shí)也能控制從中國到新羅王都薩拉伯爾的海上關(guān)口蔚山和浦項(xiàng)。

其實(shí)興德大王也有同感，也曾想過要在張保皋所說的清海建立一個(gè)鎮(zhèn)營。

前朝發(fā)生的金憲昌之亂，主要是聯(lián)合邊防的土豪勢(shì)力挑戰(zhàn)中央的貴族集團(tuán)，而幫助金憲昌發(fā)動(dòng)叛亂的地方勢(shì)力就是在完州(現(xiàn)在的全州)和武珍(現(xiàn)在的光州)。因此，興德大王認(rèn)為，如果把張保皋的鎮(zhèn)營設(shè)立在古代百濟(jì)人的根據(jù)地清海，還能鎮(zhèn)壓當(dāng)?shù)氐耐梁绖?shì)力，可以達(dá)到一舉兩得的效果。

對(duì)于興德大王的心事，金忠恭早已猜透，所謂“遠(yuǎn)水也能救近火”的非常之策，是夢(mèng)想改革的興德大王手中的一張王牌。

關(guān)于張保皋向興德大王的請(qǐng)求，《三國史記》中也有記載：

“臣于唐朝隨處可見我新羅奴隸，若于清海建營，定可阻止海賊販新羅人到唐朝為奴之事?！?/p>

從《三國史記》的記載中可以看出，張保皋對(duì)強(qiáng)行掠奪新羅平民進(jìn)行奴隸買賣的行為極為憎恨，他是一個(gè)人文主義者，從這種意義出發(fā)，張保皋在韓國歷史上擔(dān)負(fù)起了一位決心消滅海盜，解救奴隸的人文主義者的沉重的使命。至于張保皋之所以對(duì)販奴如此深惡痛絕，日后可見分曉。

《三國史記》也簡單記載了興德大王所予以的支持：

興德大王賜張保皋一萬兵力，允許其在清海設(shè)立鎮(zhèn)營。此后，海上買賣新羅人的海賊徹底消失。

從這個(gè)記載中可以看出，興德大王很快接受了張保皋的建議，不僅同意張保皋在故鄉(xiāng)清海建立了鎮(zhèn)營，還史無前例地賜兵權(quán)給一位賤民，調(diào)撥了一萬人馬，從此以后，張保皋不僅作為一個(gè)大商人擁有商權(quán)，而且還掌握兵權(quán)，成為當(dāng)時(shí)最有權(quán)勢(shì)的人。

但是，對(duì)于《三國史記》記載的興德大王給張保皋一萬兵力駐守清海的旨令，卻不能不令人疑問叢生。因?yàn)橛山饝棽畞y引發(fā)的血腥內(nèi)戰(zhàn)剛剛結(jié)束六年，當(dāng)時(shí)的新羅朝廷并沒有給張保皋一萬人馬的實(shí)力。因此，實(shí)際上新羅朝廷并沒有給了張保皋一萬兵力，而是賜予他可以支配一萬民兵的權(quán)力。

無論怎樣，雖然張保皋在中國成為軍中小將，但終究不過是一個(gè)百濟(jì)人，而且又是一個(gè)海島人，所以，興德大王能給張保皋這樣的特權(quán)，可見大王堅(jiān)定的改革決心。不僅如此，興德大王還賜封張保皋一個(gè)歷史上并無前例的特殊地位，而且一般情況下，大王通過上大等和其他大臣的推薦才授予官職，但是，對(duì)張保皋興德大王卻直接授職。

如此，興德大王接受了張保皋的建議，給予張保皋建立鎮(zhèn)營和支配一萬兵力的特權(quán)。興德大王一邊下教旨一邊說道：“朕賜卿如下辭令……”

君王的辭令是一種被稱為王旨的御令，侍中金徵從大王手中接過教旨在文武百官面前念道：“大王封張保皋為清海鎮(zhèn)大使?！?/p>

張保皋雙膝跪地，雙手接過大王的教旨。瞬間，大臣們開始竊竊私語起來，因?yàn)榇笸踬n予張保皋的大使職位，在韓半島聞所未聞。

興德大王封給張保皋的清海鎮(zhèn)大使，這是當(dāng)時(shí)的新羅從未有過的具有特權(quán)的職位。根據(jù)新羅的身份等級(jí)制度，平民百姓不能擔(dān)任官職，而連平民百姓都不屬的賤民張保皋卻被封為大使，這是新羅歷史上獨(dú)一無二的特例。