俄國(guó)在亞洲的侵略計(jì)劃，是依賴西伯利亞鐵道為唯一命脈，為了西伯利亞的安全，所以必須侵占外蒙古。因?yàn)樘戎袊?guó)以蒙古置省，在庫(kù)倫駐大軍，則西伯利亞鐵路隨時(shí)會(huì)被中國(guó)占領(lǐng)。因此西伯利亞鐵道建筑后，俄帝占蒙古的野心昭然若揭，一方面優(yōu)待佛教徒以爭(zhēng)取蒙人好感，同時(shí)對(duì)于庫(kù)倫活佛哲布尊丹巴加意拉攏，不斷派遣使節(jié)訪問(wèn)哲布尊丹巴，并贈(zèng)奇珍異寶，哲布尊丹巴乃漸有疏清親俄之意。加以清末在外蒙推行新政失當(dāng)，使蒙人離心離德，清駐庫(kù)倫辦事大臣三多處置欠妥，遂予俄人有可乘之機(jī)。清宣統(tǒng)二年（1910年）日俄簽訂密約，俄帝對(duì)中國(guó)侵略乃更趨積極，同時(shí)加緊慫恿哲布尊丹巴為蒙古君主，以斷絕和中國(guó)的臣屬關(guān)系。哲布尊丹巴果墜術(shù)中，乘中國(guó)革命爆發(fā)，宣告獨(dú)立，驅(qū)逐清官兵于蒙古境外，俄政府亦同時(shí)向清廷外務(wù)部提出下列要求：（一）清國(guó)承認(rèn)俄國(guó)有自庫(kù)倫至俄境筑建鐵路之權(quán)；（二）清國(guó)須與蒙古訂約三點(diǎn)：甲、清國(guó)不得在外蒙駐兵。乙、清國(guó)不得在外蒙殖民。丙、蒙人自治受清辦事大臣管轄。（三）清國(guó)所有治蒙主權(quán)改隸辦事大臣。清俄交涉仍由兩國(guó)政府協(xié)商。（四）俄飭領(lǐng)事官協(xié)助，擔(dān)保蒙人對(duì)于清國(guó)應(yīng)盡之義務(wù)；（五）清國(guó)在蒙如有改革，須先與俄國(guó)商酌。
俄國(guó)向清廷提出這些要求后，正值清廷應(yīng)付革命軍力不從心，皇統(tǒng)亦將不保，自身尚顧不到，遂來(lái)不及和俄國(guó)交涉。宣統(tǒng)三年（1911年）十一月卅日外蒙集中大軍宣布成立大蒙古帝國(guó)，驅(qū)逐清駐庫(kù)倫大臣三多和他的文武屬員。12月28日，哲布尊丹巴在庫(kù)倫登基，組織偽政府，年號(hào)“共戴”。
中華民國(guó)成立后，日在紛亂中，更無(wú)余力兼顧外蒙，俄國(guó)遂乘機(jī)攘奪，派前任駐華公使柯索維茨于元年10月3日在庫(kù)倫與“哲布尊丹巴政府”簽訂《俄庫(kù)條約》。約文如下：
?。ㄒ唬┒韲?guó)政府扶助蒙古保持現(xiàn)已成立之自治秩序，及蒙古編練之國(guó)民軍，不準(zhǔn)中國(guó)兵隊(duì)入蒙古邊境、與華人移殖蒙地之各權(quán)利。
?。ǘ┟晒耪疁?zhǔn)俄國(guó)人民及俄國(guó)商務(wù)，照舊在蒙古領(lǐng)土內(nèi)享用此約所附專(zhuān)條內(nèi)開(kāi)各權(quán)利及特種權(quán)利。其他外國(guó)人自不得在蒙古享同等于俄國(guó)人民所享之權(quán)利。
?。ㄈ┤缑晒耪詾轫毰c中國(guó)或別國(guó)訂約時(shí)，無(wú)論如何所訂之新約未經(jīng)俄政府允許，不能違背或變更此協(xié)約及專(zhuān)條內(nèi)各條件。
?。ㄋ模┐擞颜x協(xié)約自簽押之日施行。
《俄庫(kù)條約》的附約甚為詳細(xì)，規(guī)定俄人在外蒙享有自由居住、移動(dòng)和商務(wù)制作權(quán)，貿(mào)易免稅權(quán)，租賃或購(gòu)買(mǎi)場(chǎng)地建筑房屋權(quán)，墾殖權(quán)，享用礦產(chǎn)、森林、漁業(yè)權(quán)，俄國(guó)銀行在外蒙開(kāi)設(shè)分行權(quán)，俄國(guó)政府與外蒙地方官協(xié)商派遣領(lǐng)事權(quán)，設(shè)置郵政權(quán)，自由航行權(quán)等等。這個(gè)附約幾乎壟斷了整個(gè)外蒙古，其侵占外蒙權(quán)利，等于統(tǒng)治了外蒙。
庫(kù)倫宣布“獨(dú)立”，曾傳檄內(nèi)蒙古各盟，由檄文中可以看出庫(kù)倫傀儡政權(quán)的一切。
（第一次檄文）：“喀爾喀庫(kù)倫齊集各王貝子公扎薩克堪布商卓特巴達(dá)喇嘛等，為咨行事：本盟長(zhǎng)副將軍何貝等，暨互來(lái)齊集庫(kù)倫汗王貝子公扎薩克以及倫堪布諾門(mén)汗副堪布，額爾德尼商卓特巴達(dá)喇嘛等，彼此相商，共同一致，于本年十月八日呈遞曼達(dá)爾請(qǐng)示活佛（注：即哲布尊丹巴活佛，外蒙古最高人物）呈稱：現(xiàn)今時(shí)勢(shì)艱難，甚為可懼，本蒙古前以清皇仁德，推崇黃教，是以傾心歸服。近年以來(lái)，有名無(wú)實(shí)，本蒙古所受一切困苦逐日增加，情事昭然，人所共見(jiàn)?，F(xiàn)值南方大亂，各省獨(dú)立，清皇權(quán)勢(shì)日就凌夷，國(guó)體變更指日可待，我蒙古丁此時(shí)艱應(yīng)如何造育生成之處請(qǐng)明白訓(xùn)示等情。本日奉活佛諭：所呈各節(jié)均與時(shí)勢(shì)有關(guān)，甚合予意，滿漢之現(xiàn)象如此，亦滿洲之不德所致也。我蒙古亦宜聯(lián)合各盟，自立為國(guó)以便保我黃教而免受人權(quán)力壓制之苦，自應(yīng)協(xié)力同心，奮勉圖雄。本喇嘛待遇蒙眾，一視同仁毫無(wú)偏倚，應(yīng)將此意傳令各蒙眾一體知悉，等因。跪讀之下，伏查現(xiàn)在時(shí)勢(shì)既至如此，而活佛指示詳明，譬如大夢(mèng)方醒，群疑盡釋?zhuān)栏袩o(wú)已。夫立國(guó)之道，首在兵強(qiáng)，應(yīng)將各盟兵丁調(diào)派訓(xùn)練，上可拱衛(wèi)活佛維持黃教，下可固守地面，保護(hù)人民，業(yè)已商酌公布在案。又自立為國(guó)一事，于本年夏間經(jīng)庫(kù)倫齊集之汗王公各扎薩克等再三籌商，彼此意見(jiàn)相同，一面特派專(zhuān)使額林沁前赴俄國(guó)通好，并請(qǐng)保護(hù)一切，當(dāng)?shù)枚碚试S，此后蒙俄國(guó)交當(dāng)益鞏固，一面推哲布尊丹巴喇嘛為蒙古君主，建立蒙古國(guó)家，北與俄國(guó)聯(lián)絡(luò)，彼此相助，以期黃教仍舊推行，不惟保護(hù)生命，且免將來(lái)禍機(jī)。此項(xiàng)情節(jié)自應(yīng)一體知悉，相應(yīng)飛咨內(nèi)外各蒙古盟長(zhǎng)總管等，于文到時(shí)妥為宣布……”
（第二次檄文）：“竊查清國(guó)遣派大臣駐庫(kù)以來(lái)，欺壓蒙眾，騷擾地方，業(yè)將該大臣等逐出境外。建立蒙國(guó)，應(yīng)由各盟旗同心協(xié)力，防守外邊所有各該游牧要隘地方，當(dāng)即分途派兵駐扎以資巡防而靖邊地。本喀爾喀汗王各扎薩克等疊次相商，總以漢官執(zhí)掌國(guó)權(quán)，辦事多不平允，需索蒙眾，敗壞宗教，一切舊規(guī)并不體恤，因而各自失望?，F(xiàn)在漢人互相仇視，所在軍興，一時(shí)斷難平靜，顯然共見(jiàn)。今借與活佛呈遞曼德?tīng)栔?，業(yè)將時(shí)勢(shì)危迫，本同族同宗諒必允從，現(xiàn)恐南路敵人行將舉兵來(lái)伐，即應(yīng)妥為防守，以固疆域，凡交界關(guān)卡之處，須不時(shí)細(xì)心巡查，免貽禍患?！?dāng)奉法旨，非圖獨(dú)立，斷難生存，爰循舊制，喀爾喀蒙古創(chuàng)立國(guó)都，公舉活佛為君，驅(qū)逐漢官各情形已咨明分行各該處在案。伏查此案雖未與內(nèi)蒙逐一議辨，然向我蒙古游牧關(guān)津隘口等處迅速分途派兵駐扎防守，如有不肖劣民往來(lái)行走，即令驅(qū)逐，不準(zhǔn)前行，一面飛報(bào)本處，以靖地方……”
這兩個(gè)檄文是由蒙文譯成漢文，所以有許多蒙古文法，讀起來(lái)不太流暢。
內(nèi)蒙古分為六盟，東四盟是哲里木、卓索圖、昭烏達(dá)、錫林郭諾。西二盟是烏蘭察布、伊克昭。伊克昭盟轄鄂爾多斯一部，分為左右兩翼，左翼三旗，右翼四旗，合共六旗。伊盟當(dāng)時(shí)的正長(zhǎng)是親王阿爾賓巴雅，副長(zhǎng)是親王特古斯阿勒垣胡雅克圖。庫(kù)倫傳檄到內(nèi)蒙古后，伊克昭盟主表反對(duì)，且提出13點(diǎn)質(zhì)問(wèn)庫(kù)倫：
“……竊謂現(xiàn)在時(shí)代核與古昔情勢(shì)不同，我蒙古擬欲自立國(guó)體一節(jié)，查哲布尊丹巴圣佛原系黃教正宗，原本一族公推為尊，并無(wú)違背，本王貝勒貝子公扎薩克堪布臺(tái)吉官員俱系蒙古一族，經(jīng)再四思維，頗多疑慮，用是送次會(huì)議，擬定十三條質(zhì)問(wèn)于左：
此事雖經(jīng)圣佛喇嘛頒令獨(dú)立，究竟圣佛是否允認(rèn)為君，此本盟所尚未喻者一；
如果圣佛允居大位，究竟黃教之主又推何人？俾得奉為國(guó)師，此所未喻者二；
若圣佛意重黃教，不居君位，既稱獨(dú)立，究竟推戴何人為君，此所未喻者三；
國(guó)家將興必有禎祥，歷親伊古以來(lái)，歷代興亡無(wú)不先有兆驗(yàn)，今興國(guó)吉兆，有何見(jiàn)聞，此所未喻者四；
獨(dú)立之國(guó)必須兵力、財(cái)力足以自保，蒙古地域遼闊，防守各處軍隊(duì)數(shù)萬(wàn)恐不敷用，若練成十萬(wàn)之兵，餉糈將由何出，亦不得不預(yù)先籌劃。且辦理國(guó)務(wù)須立大小衙門(mén)設(shè)官分治，用人必多，一切薪俸行政經(jīng)費(fèi)及軍需各項(xiàng)銀兩將由何出，如何規(guī)定，此所未喻者五；本蒙古以黃教為本，重在后世因果福應(yīng)，我蒙人只知佛法，宏渡優(yōu)越漢人等數(shù)千名，而于世界學(xué)問(wèn)書(shū)史概未寓目，且蒙人于治國(guó)之道，從來(lái)賢才甚少，即我元太祖定鼎之時(shí)，亦延請(qǐng)耶律楚材、郭玉實(shí)二人任以軍師、將軍之職，現(xiàn)聞我蒙雖有靈法廣大者八十一人，能否全蒙，此所未喻者六；
治國(guó)之道必得賢才，軍政學(xué)校行政司法各界須具有多數(shù)完全資格者方能敷用，我蒙人程度幼稚，若為獨(dú)立國(guó)，人才是否敷用，此未喻者七；
我蒙用人行政尚未定衡，能保存永久獨(dú)立不壞全局否？此未喻者八；
請(qǐng)求俄國(guó)保護(hù)，俄人涎我利權(quán)固屬樂(lè)于接受，惟其軍用物品，如餉糈槍械所費(fèi)不貲，我蒙財(cái)政困難，俄能否源源接濟(jì)，此所未喻者九；果俄國(guó)能接濟(jì)，事后如何酬報(bào)？俄本貪心，豈無(wú)特別要求，此未喻者十；
我蒙二百年來(lái)即為中華領(lǐng)土，環(huán)球各國(guó)共見(jiàn)共聞，此次俄人承認(rèn)保護(hù)，是否通知各國(guó)得其同意，此未喻者十一；
我蒙究于何年何月成立，各國(guó)均未預(yù)聞，現(xiàn)在有無(wú)外交官直接請(qǐng)求各國(guó)宣布承認(rèn)，此未喻者十二；
立國(guó)之道首重建都，我蒙首都現(xiàn)設(shè)何處？借俄國(guó)之保護(hù)力，是否保護(hù)國(guó)都，抑保護(hù)邊境，此外我蒙有無(wú)擔(dān)任國(guó)防軍隊(duì)，萬(wàn)一不幸而至于開(kāi)戰(zhàn)，如何防護(hù)如何對(duì)待，此未喻者十三。
謹(jǐn)擬愚見(jiàn)十三條照復(fù)。古語(yǔ)有之：天定勝人，人難勝天。是以照復(fù)貴老爺喇嘛等，請(qǐng)將一切情形詳議見(jiàn)復(fù)可也?！?br/>
北京政府對(duì)于外蒙傀儡政權(quán)是采用政治方法多于軍事行動(dòng)，除了對(duì)內(nèi)蒙設(shè)法爭(zhēng)取，阻止其和“庫(kù)倫政權(quán)”勾結(jié)外，對(duì)外蒙方面也下了不少力氣。袁世凱和“庫(kù)倫政權(quán)”君主哲布尊丹巴通信就是其中的一項(xiàng)策略。
袁世凱致哲布尊丹巴電如下：“外蒙同為中華民族，數(shù)百年來(lái)儼如一家，現(xiàn)在時(shí)局阽危，邊事日棘，萬(wàn)無(wú)可分之理。貴喇嘛慈愛(ài)群生，宅心公博，用特詳述利害，以免誤會(huì)。各洲獨(dú)立之國(guó)，必其人民、財(cái)賦、兵力、政治皆足自存，乃可成一國(guó)，而不為人吞噬。蒙古地面雖廣，人數(shù)過(guò)少，尚不如內(nèi)地一小省之?dāng)?shù)，以蒙民生計(jì)窘迫，財(cái)賦所入至微，外蒙壯丁日求一飽尚不可得，今乃欲責(zé)令出設(shè)官養(yǎng)兵購(gòu)械諸費(fèi)，不背叛則填溝壑，何所取給。若借之于人，則太阿倒持，必致喧賓奪主。又自奉黃教以來(lái)，好生忌殺已成天性，各部箭丁只知騎射，刀矛尚不能備，何論于炮？欲議攻戰(zhàn)，必?zé)o可恃。政治則沿黃族之制，行政、司法以較各洲強(qiáng)國(guó)，萬(wàn)勿可企，更難自立。且各蒙并未盡能從服，貴喇嘛威令所及者僅圖車(chē)賽音三部，且聞尚未盡服。閱時(shí)稍久，人怨財(cái)匱，大眾離心，雖悔何及？試問(wèn)百年以來(lái)，凡近于蒙古，而不隸中國(guó)之蒙回各部，有一自存者否？有不為人郡縣者否？各蒙與漢境唇齒相依，猶堂奧之于庭戶，合則兩利，離則兩傷。今論全國(guó)力量，足可以化外蒙之貧弱為富強(qiáng)，置于安全之域。舊日荷政，當(dāng)此新基創(chuàng)始，自必力為掃除，此外如有要求，但能取消獨(dú)立，皆可商酌。貴喇嘛識(shí)見(jiàn)通達(dá)，必能審擇禍福，切勿惑于邪說(shuō)，貽外蒙無(wú)窮之禍，竭誠(chéng)致告，即希見(jiàn)復(fù)?！?br/>
哲復(fù)袁電如下：“渴仰仁聲非伊朝夕，頃承電示，諄諄告誡，感愧莫名。只以時(shí)勢(shì)危迫，宣告獨(dú)立，共推本哲布尊丹巴喇嘛為蒙古國(guó)君主，當(dāng)經(jīng)力辭未獲，不得已而俯順輿情，已允其請(qǐng)，即受其禮，布告中外，良用歉然。外蒙此次起義，本為保族保教，保全領(lǐng)土起見(jiàn)，并非別有希冀，亦非惑于邪說(shuō)，實(shí)困于虐政耳。所謂外蒙人數(shù)過(guò)少，貧弱已極，并不如兵，難期立國(guó)，均屬實(shí)情。足征大總統(tǒng)策裕轉(zhuǎn)危為安，德足輔世安民，秦鏡高懸，無(wú)微不至，欽佩奚如。至禍福利害惟仰貴大總統(tǒng)曲體與否。倘荷玉成，俾資勤修內(nèi)政，敦睦外交，妥籌邊防，鞏固國(guó)基，則不惟外蒙得以保全，即中國(guó)亦無(wú)北顧之憂矣。本喇嘛生雖不敏，亦知處鄰之道端在樂(lè)天畏天，言念及此，殊深翹企。如云殺人盈城盈野，率土地而食人肉，仁者不為，文明大國(guó)亦不忍言。此實(shí)外蒙僻處絕域，逼近鄰邦，勢(shì)如累卵，四無(wú)強(qiáng)伯，倘有不虞，必為臺(tái)灣、朝鮮之續(xù)。中國(guó)遠(yuǎn)隔瀚海，鞭長(zhǎng)莫及，軍民雖眾，恐將無(wú)所用之。此我外蒙間于列強(qiáng)，進(jìn)退維谷，乃不自立，難脫漁囊之實(shí)在情形也。本喇嘛視舍獨(dú)立，猶棄敝履，惟于清帝辭政以前，業(yè)經(jīng)自主，布告中外，起滅何能自由，如果欲令乃爾，請(qǐng)即商諸鄰邦，杜絕異議是荷。方今時(shí)勢(shì)，外蒙之存亡在公之操縱，操之過(guò)嚴(yán)，不潰即溢，則何異于為叢驅(qū)爵，而希菩心佛力大施汲引，玉成此舉以免群生溝壑之憂，即造萬(wàn)世無(wú)量之福，幸何如之？大局攸關(guān)，用敢冒昧直陳，仍祈不棄，時(shí)賜指南，俾免隕越，是所至禱。肅此電復(fù)?！?br/>
袁復(fù)哲電：“電悉。貴喇嘛慈愛(ài)群生，維持大局之苦衷，并辱獎(jiǎng)譽(yù)，殊深感愧。近年邊吏不職，虐我蒙氓，以致群怨沸騰，激成獨(dú)立，此等情狀內(nèi)地胥同，貴喇嘛之歉忱，固國(guó)人所共諒?？滔聡?guó)體確定，漢蒙一家，必須合力以圖，新基方能鞏固。來(lái)電操縱一節(jié)，深知?dú)w重中央，不欲戀無(wú)謂之虛名，賈漢蒙以實(shí)禍，致人坐收其利，天地圣佛實(shí)鑒此心。今聯(lián)合五族組織新邦，本大總統(tǒng)與貴喇嘛，在一身則如手足，在一室則如昆弟，利害休戚，皆所與共，但使竭誠(chéng)相待，無(wú)不可以商榷，何必勞人干涉，致失主權(quán)。前此各省怨苦虐政，多告獨(dú)立，自共和宣布，全已取消，蓋皆不忍人民涂炭之心，而無(wú)爭(zhēng)地爭(zhēng)城之私見(jiàn)。來(lái)電詞旨尤愜鄙懷，務(wù)望大擴(kuò)慈心，熟觀時(shí)局，克日取消獨(dú)立，仍與內(nèi)地聯(lián)為一國(guó)，則危機(jī)可泯，邦本可固。國(guó)民對(duì)于貴喇嘛同深感戴，必當(dāng)優(yōu)為待遇，即各王公及他項(xiàng)人員等，亦必一體優(yōu)待。此后一切政治更須博訪輿情，詳為規(guī)定，以饜蒙族保安之希望，為進(jìn)大同之化，共和幸福其各無(wú)涯量。否則鬩墻不已，禍及全國(guó)，將有同為奴隸之悔，以貴喇嘛之明智仁愛(ài)，當(dāng)必不出此也。至蒙古與內(nèi)地，合則兩利，分則兩傷，前電已痛言之，所有應(yīng)行商榷各節(jié)，電內(nèi)未能盡達(dá)者已派專(zhuān)員前往庫(kù)倫，趨謁駐錫，面罄衷曲，商議一切，到時(shí)切希賜晤，至為企禱，仍望見(jiàn)復(fù)?！?br/>
袁向哲直接致電，是從政治上希望有所挽救，局勢(shì)到了那種程度，僅憑文電是無(wú)法解決的，這時(shí)北京成立了一個(gè)“漢蒙聯(lián)合會(huì)”，發(fā)表了一個(gè)宣言：
“我漢蒙自元代以來(lái)，異徵聯(lián)合，然文言不同，政教懸隔，凡國(guó)家之法律，人民之習(xí)尚，往往多守‘蒙自為蒙，漢自為漢’之舊，而莫得溝通……方今五大族聯(lián)為一家，放歷史未有之異彩，我漢蒙鼓舞歡欣，情何能已。同人等鑒宇內(nèi)之近勢(shì)，慕歐化之大同，爰立斯會(huì)，冀以群策群力，同享和平之幸?！瓭h蒙若能聯(lián)為一氣，則凡行政諸大端皆可共謀幸福，同進(jìn)文明……以實(shí)業(yè)上言之，金礦之富，甲于全球，煤鐵鉛錫之饒，更所在多有，鹽堿之產(chǎn)，森林之多，種種實(shí)業(yè)斷非一人一家之力所能成……必合眾擎以舉，乃可漸次觀成……本會(huì)用是集合漢蒙閎通達(dá)識(shí)之士，公同研究，以上諸大端，以扶助共和成立之新基，而系東亞和平之大局，是為啟?！?br/>
外蒙附俄獨(dú)立已成騎虎之勢(shì)，北京政府乃不能不爭(zhēng)取內(nèi)蒙，袁世凱把這個(gè)任務(wù)文給了上任不久的綏遠(yuǎn)將軍張紹曾。
前面已提到，內(nèi)蒙古分為六盟，即東四盟（哲里木、卓索圖、昭烏達(dá)、錫林郭諾），和西二盟（烏蘭察布、伊克昭）。西二盟共轄13旗，但屬地頗廣，南界山西，西南連陜西，北抵上謝圖三音諾顏，東南鄰察哈爾，南北相距500余里，東西相距1300余里。西盟自共和宣布后并未和綏遠(yuǎn)連絡(luò)，張紹曾于民國(guó)元年10月29日照會(huì)烏、伊兩盟各旗，令派要員至綏，其照會(huì)曰：
“共和成立，五族一家，從前藩屬名稱悉已化除，本將軍奉命前來(lái)守土，以造福盟旗為當(dāng)務(wù)之急。惟前此種種困苦，應(yīng)如何一律解脫，后此種種障礙，應(yīng)如何一切排除，各盟旗身家所系，觀察較詳，文到之日，務(wù)各遴選通達(dá)政體蒙員作為各盟旗代表，限于本年舊歷十月二十五日齊集綏遠(yuǎn)，公同籌議一切辦法，茍有可以利各盟旗者，本將軍自無(wú)不樂(lè)為設(shè)施也?！?br/>
張紹曾召集西盟代表來(lái)議的理由：（一）是謀求各盟旗的福利，（二）是斷絕庫(kù)倫的羽翼，（三）是曉喻蒙人了解共和真旨。不料張的照會(huì)送去后，烏蘭察布盟各旗聯(lián)銜反對(duì)，張乃密派朱泮藻少將為招撫使，督領(lǐng)馬隊(duì)一營(yíng)、步隊(duì)一營(yíng)、機(jī)關(guān)槍炮隊(duì)各一連、巡防馬隊(duì)二隊(duì)，徑趨烏盟四子部，包圍四子王府，以武力迎烏盟長(zhǎng)勒旺諾爾布親王返綏。勒王抵綏后晤見(jiàn)張紹曾，傾談之下，頓釋前嫌，張復(fù)派團(tuán)長(zhǎng)孟效曾率隊(duì)往迎伊克昭盟正盟長(zhǎng)阿爾賓巴雅爾，同時(shí)烏盟盟長(zhǎng)勒王亦發(fā)通電給烏、伊兩盟各旗，勸導(dǎo)來(lái)綏協(xié)商贊助共和，勒王的文告略云：
“竊念我蒙族僻處塞北，地方遼闊，文化阻遏，人民固守成見(jiàn)，一聞改革，罔不驚疑，受專(zhuān)制之慘酷而不知，被外人所欺騙而不悟，深堪浩嘆。本王此次到綏，張將軍待遇優(yōu)厚，恩禮有加，日夕暢談共和成立之起源，人民應(yīng)享之權(quán)利，外人居心之奸險(xiǎn)，自由平等之幸福，本王聞之憂然大悟?！潓⒗Φ湼槲颐碎L(zhǎng)及各族諸公一述之。夫共和之成立，原以前清政體崇尚專(zhuān)制，國(guó)家事無(wú)巨細(xì)均由一二人主持，因是內(nèi)政外交諸多失敗……補(bǔ)救之道，非合五大民族結(jié)成一大團(tuán)體，群策群力，不足以彌外患而振邦威，是以不憚犧牲，不惜生命，造成今日之共和……況待遇蒙古，尤為情至義盡，平等而外，更有特別之條，我蒙族何樂(lè)用不為民國(guó)之民乎？我蒙地接俄疆，俄人窺伺已久，輒欲假保護(hù)蒙古之名，以遂其并吞蒙古之愿。即以此次俄庫(kù)協(xié)約條件而言，蒙民自由剝奪幾盡，并吞之心，顯露言表，將來(lái)果入俄人范圍，其苦處更何堪設(shè)想。此皆庫(kù)倫哲布尊丹巴活佛等蠢爾無(wú)知，甘受其愚所致也。凡我蒙人當(dāng)知俄人之詭謀，活佛之無(wú)狀，非為我蒙謀福利，實(shí)為我蒙遺隱憂，本王有鑒于此，幡然醒悟，洞悉共和政體之善，深望我蒙族諸公，與我同心協(xié)力，贊助進(jìn)行……”
張紹曾同時(shí)發(fā)出召集西盟會(huì)議的第二次文電：
“本將軍照會(huì)各旗，派令通達(dá)政體人員代表各扎薩克來(lái)綏會(huì)議……此次會(huì)議大都為各旗謀福利，為國(guó)家策治安，所關(guān)良非淺細(xì)，用特再申前令，表白微衷，前者四子郡王抵綏后即蒙總統(tǒng)進(jìn)封為親王，民國(guó)之優(yōu)待蒙人于茲可見(jiàn)。貴扎薩克猜疑之念當(dāng)亦釋然，文到之日務(wù)望貴扎薩克攜印來(lái)綏，共同會(huì)議?！?br/>
西盟會(huì)議在民國(guó)2年1月23日正式舉行，通過(guò)了以下的各點(diǎn)：
?。ㄒ唬?shí)行贊助共和：甲、懸掛國(guó)旗。乙、選出議員。丙、大總統(tǒng)命令及公布國(guó)會(huì)議決之法律均應(yīng)遵從。丁、西盟地方一切興革，得由張將軍商令各王公辦理。戊、參議院議決之蒙古待遇各條件，均應(yīng)遵照辦理。
?。ǘ┎怀姓J(rèn)庫(kù)倫協(xié)約：甲、由與會(huì)王公全體以不承認(rèn)理由報(bào)請(qǐng)政府通知列國(guó)。乙、通知各省都督及政團(tuán)。丙、勸告庫(kù)倫取消獨(dú)立。
?。ㄈ┱?qǐng)兵保護(hù)西盟各地。
?。ㄋ模┗I劃蒙民生計(jì)。
?。ㄎ澹┱衽d蒙人教育。
同時(shí)烏蘭察布盟和伊克昭盟各扎薩克發(fā)表一封勸告庫(kù)倫取消獨(dú)立的通電，電文是：
“蒙古疆域與中國(guó)腹地唇齒相依，數(shù)百年來(lái)漢蒙久成一家。去歲革命起義，內(nèi)部諸省紛然獨(dú)立，中原鼎沸，騷動(dòng)四方，蒙古僻在邊陲，深慮禍亂，貴喇嘛乘時(shí)獨(dú)立，保障蒙疆，本盟迭接來(lái)文，亦以計(jì)策自全，并非過(guò)舉，曾表同情?，F(xiàn)在共和新立，五族一家，南北無(wú)爭(zhēng)，中央有主，從前各省獨(dú)立均已取消，我蒙同系中華民族，自宜一體出力，維持民國(guó)，與時(shí)推移。貴喇嘛遠(yuǎn)在庫(kù)倫，或于民國(guó)近時(shí)情形有所隔膜，用特按照現(xiàn)狀縷述鄙懷。曩在前清無(wú)道，國(guó)民備受專(zhuān)制虐政，一切行動(dòng)居處皆不自由，我蒙受害尤為特甚。民國(guó)改建以來(lái)，待遇我蒙，捐除前此一切苛例，并設(shè)種種優(yōu)待條件，且于我蒙向來(lái)游牧宗教習(xí)慣一體保存，循是以往，脫離羈厄，共享自由?！?xì)按我蒙目前形勢(shì)論之，各地戶口人丁至為短少，財(cái)政奇絀，向無(wú)武學(xué)，戰(zhàn)爭(zhēng)之事，力所不能，長(zhǎng)此反抗，希圖自尊，一旦民國(guó)赫然大興問(wèn)罪之師，試問(wèn)我蒙有何把握可以抵御？……比者道路傳言，貴喇嘛已與俄人訂立條約，此必左右二三僉千貪得俄人厚賄，不恤斷送我蒙古人民之生命財(cái)產(chǎn)，犧牲我蒙古人民之自由幸福，自取滅亡，岌岌可懼。本盟王公等誼屬同體，再四思維，不得不苦心危言，諄諄切告，與其暫時(shí)依附外力，自貽不能保種之憂，何如竭誠(chéng)扶助京邦，當(dāng)收同舟共濟(jì)之益，用是縷陳一切，務(wù)望幡然悔悟，協(xié)助中華，并希婉謝俄人，取消協(xié)約。不特我蒙古人民永享共和幸福，即貴喇嘛粲譽(yù)亦將照耀千秋?！?br/>
中俄談判《俄蒙條約》問(wèn)題，中國(guó)方面最棘手的是沒(méi)有國(guó)際支持，僅賴法國(guó)公使以私人資格從中調(diào)停，而日本、英國(guó)和法國(guó)政府都好像默認(rèn)，這與列強(qiáng)過(guò)去對(duì)中國(guó)問(wèn)題的活動(dòng)大相違背。舊的國(guó)際關(guān)系，無(wú)論英日、俄日、法日、美日的條約協(xié)商，都以維持中國(guó)現(xiàn)狀，保全殘余中國(guó)領(lǐng)土，以及列強(qiáng)對(duì)中國(guó)機(jī)會(huì)均等為政策。俄“蒙”締約，是俄國(guó)奪蒙古為保護(hù)國(guó)，大有背于維持中國(guó)現(xiàn)狀，照理說(shuō)，應(yīng)為日、英、美各國(guó)所反對(duì)，可是為什么各國(guó)都不發(fā)一言呢？這是由于俄國(guó)幕后和日本與英國(guó)有交易的結(jié)果，這個(gè)交易分為俄日和俄英兩部分。
日俄曾于1910年簽訂第一個(gè)密約，這個(gè)密約是俄國(guó)追認(rèn)日本在朝鮮的一切。待辛亥革命后，俄與庫(kù)倫互相勾結(jié)，日本乃乘機(jī)向俄國(guó)敲詐，以遂其私欲，于是在民國(guó)元年7月，派桂太郎至圣彼得堡，與俄國(guó)簽訂第二次密約，劃長(zhǎng)春以南的滿洲和內(nèi)蒙古一部分（即自開(kāi)原以北依長(zhǎng)柵至寬城子間的東蒙古地域）為日本所有，長(zhǎng)春以北的北滿洲及其余蒙古地區(qū)為俄國(guó)所有，互相支援，不相牽制。日本認(rèn)為俄國(guó)侵略蒙古是勢(shì)在必行，除了使用戰(zhàn)爭(zhēng)無(wú)法阻止俄國(guó)的行動(dòng)，因此乘機(jī)與俄勾結(jié)，平分秋色，借可遂它自己侵占滿蒙的夢(mèng)想，所以提出上述條件，而俄國(guó)因?yàn)樵c日本有協(xié)約，保全中國(guó)領(lǐng)土，如今急欲使外蒙脫離中國(guó)，所以自不能不接受日本要求，免去阻力，于是日俄第二次密約遂在這種情形下簽訂。
俄國(guó)外相薩佐諾夫于該密約締結(jié)后，就在民國(guó)元年9月赴英國(guó)倫敦，與英外相古烈討論西藏之權(quán)利問(wèn)題，以與英國(guó)交換蒙古。原來(lái)英國(guó)亦正支持西藏獨(dú)立，早在清宣統(tǒng)元年，清廷命趙爾豐率軍進(jìn)藏，宣統(tǒng)二年（1910年）詔廢達(dá)賴十三，達(dá)賴出亡印度，英、印均極力籠絡(luò)達(dá)賴。辛亥革命后，藏人乘機(jī)背叛，迎達(dá)賴回藏，宣告獨(dú)立，袁世凱命四川都督尹昌衡征藏，云南都督蔡鍔亦派兵進(jìn)川助剿。元年7月，川滇軍迭獲勝利，英駐華公使朱爾典突提抗議，要求中國(guó)不得干涉西藏內(nèi)政，不得派兵入藏，如中國(guó)不接受，英國(guó)便不承認(rèn)民國(guó)政府。袁迫于形勢(shì)，乃改剿為撫，恢復(fù)達(dá)賴十三封號(hào)，撤消征藏軍，同意與英國(guó)在印藏邊境的大吉嶺開(kāi)“西藏會(huì)議”。
俄英締結(jié)密約，其內(nèi)容是俄國(guó)支持英國(guó)在西藏的活動(dòng)，以交換英國(guó)支持俄國(guó)在蒙古的行動(dòng)。
由于日本、英國(guó)、俄國(guó)三強(qiáng)的立場(chǎng)一致，利益相同，法國(guó)、德國(guó)、意大利都沒(méi)有表示，美國(guó)正好是威爾遜總統(tǒng)上臺(tái)，在外交上反對(duì)擴(kuò)張，自動(dòng)放棄了東亞的發(fā)言權(quán)。因此，中國(guó)在沒(méi)有國(guó)際支援的情形下應(yīng)付庫(kù)倫問(wèn)題，當(dāng)然是非常吃力的。
陸徵祥再任外長(zhǎng)，負(fù)責(zé)與俄駐華公使談判，歷時(shí)凡八個(gè)月，由元年11月起至2年7月，共與俄使會(huì)議20余次，最后協(xié)定草約，由袁世凱于2年7月提出國(guó)會(huì)，要求同意，其條文是：
“中俄兩國(guó)為免除蒙古現(xiàn)狀所能發(fā)生之誤會(huì)起見(jiàn)，協(xié)定條件如下：（一）俄國(guó)承認(rèn)蒙古為中國(guó)領(lǐng)土完全之一部分。茲特承諾于此領(lǐng)土關(guān)系之繼續(xù)，不謀間斷。又此領(lǐng)土關(guān)系上出生之中國(guó)歷來(lái)所有之種種權(quán)利，俄國(guó)并承諾尊崇。（二）中國(guó)承諾不更動(dòng)外蒙古歷來(lái)所有之地方自治制度。并因外蒙古之蒙古人，在其境內(nèi)有防御及維持治安之責(zé)，故許其有組織軍備及警察之專(zhuān)權(quán)，并許其有拒絕非蒙古籍在其境內(nèi)殖民之權(quán)。（三）俄國(guó)一方面承諾除領(lǐng)署衛(wèi)隊(duì)外，不派兵至外蒙古，并承諾不將外蒙古之土地舉辦殖民，又除條約所許之領(lǐng)署外，不設(shè)置他項(xiàng)官員，代表俄國(guó)。（四）中國(guó)愿用平和辦法施用其權(quán)于外蒙古，茲申明聽(tīng)由俄國(guó)調(diào)處。照上列各條之本旨，定立中國(guó)對(duì)待外蒙古辦法之大綱。（五）中國(guó)政府因重視俄國(guó)政府之調(diào)處，故允在蒙古地方將下開(kāi)之商務(wù)利益給與俄人（即俄蒙附約商務(wù)專(zhuān)條）。（六）以后俄國(guó)如與外蒙古官吏協(xié)定關(guān)于改動(dòng)該處制度之國(guó)際條件，必須經(jīng)中俄兩國(guó)直接商議，并經(jīng)中國(guó)政府之許可方得有效?！?br/>
根據(jù)這個(gè)《中俄協(xié)定》，等于中國(guó)已承認(rèn)了《俄蒙條約》和蒙古獨(dú)立。因此，這個(gè)協(xié)定提交國(guó)會(huì)時(shí)，即遭國(guó)會(huì)否決。而趙秉鈞內(nèi)閣因宋教仁被刺案而垮臺(tái)，新外交總長(zhǎng)是孫寶琦，重新和俄使磋商，又凡四個(gè)月，至民國(guó)2年11月成立協(xié)定，其精神與前次協(xié)定完全一樣。這時(shí)候，袁世凱因“第二次革命”取消了國(guó)民黨議員360人，使國(guó)會(huì)不足法定人數(shù)，于11月4日命孫寶琦簽署了《中俄協(xié)定》，該協(xié)定內(nèi)容如下：
“（一）俄國(guó)承認(rèn)中國(guó)在外蒙古之宗主權(quán)。（二）中國(guó)承認(rèn)外蒙古之自治權(quán)。（三）中國(guó)承認(rèn)外蒙古人享有自行辦理自治外蒙古之內(nèi)政，并整理本境內(nèi)一切工商事宜之專(zhuān)權(quán)，中國(guó)允許不干涉以上各節(jié)，是以不將兵隊(duì)派駐外蒙古，及安置文武官員，且不辦殖民之舉，惟中國(guó)可任命大員偕同應(yīng)用屬員暨護(hù)衛(wèi)隊(duì)駐扎庫(kù)倫，此外中國(guó)亦可酌派專(zhuān)員，駐扎外蒙古地方，保護(hù)中國(guó)人民利益。俄國(guó)一方面擔(dān)任各領(lǐng)事署護(hù)衛(wèi)隊(duì)外，不于外蒙古駐扎兵隊(duì)，不干涉此境內(nèi)之各項(xiàng)內(nèi)政，不在該境有殖民之舉動(dòng)。（四）中國(guó)聲明承認(rèn)俄國(guó)調(diào)處。（五）凡關(guān)于俄國(guó)及中國(guó)在外蒙古之利益，暨各該處因現(xiàn)勢(shì)發(fā)生之各問(wèn)題，均另行商訂之?！?br/>
照上述協(xié)定，俄國(guó)雖承認(rèn)蒙古為中國(guó)之領(lǐng)土，然僅承認(rèn)其宗主權(quán)，中國(guó)對(duì)于蒙古既不能干預(yù)其內(nèi)政，又沒(méi)有監(jiān)督蒙古外交之專(zhuān)權(quán)，則宗主權(quán)只是一個(gè)空名，同時(shí)中國(guó)既承認(rèn)俄蒙商務(wù)專(zhuān)條，即等于承認(rèn)外蒙古獨(dú)立。民國(guó)成立后第一樁對(duì)外交涉結(jié)果如此，招致了日后更多的喪權(quán)辱國(guó)事件！
俄帝在侵奪外蒙古時(shí)，西藏也發(fā)生了問(wèn)題。西藏在中國(guó)歷史上一直地位特殊，有它獨(dú)特的宗教和政治制度，同時(shí)又是政教合一的民族。英國(guó)人一直視西藏為禁臠，俄國(guó)人也參加逐鹿。清帝遜位后，西藏也鬧起獨(dú)立來(lái)了。陸軍統(tǒng)領(lǐng)鐘穎遂率軍由西康開(kāi)入西藏。四川都督尹昌衡令鐘穎為西藏行政使。藏人受英人挑唆，于元年4月6日與鐘部發(fā)生沖突，演出激烈戰(zhàn)事，5月19日后藏江孜、亞?wèn)|失守，拉薩危迫，6月初旬里塘陷落，8月藏兵進(jìn)攻巴塘，川邊大震。
當(dāng)藏兵攻勢(shì)順利時(shí)，英國(guó)駐華公使為西藏問(wèn)題向中國(guó)外交部提出照會(huì)，內(nèi)容為：
（一）中國(guó)不得干涉西藏之行政，并不得于西蒙改設(shè)行省。（二）中國(guó)政府不得派無(wú)限制之軍隊(duì)，駐扎西藏各處。（三）英國(guó)現(xiàn)已認(rèn)定中國(guó)對(duì)于西藏有宗主權(quán)，應(yīng)要求中國(guó)改訂新約。（四）英政府前曾遵據(jù)條約，特設(shè)通信機(jī)關(guān)，后經(jīng)中國(guó)軍隊(duì)擅行截?cái)啵远沤^印藏之交通。（五）如中國(guó)政府不承認(rèn)以上各條件，英國(guó)政府亦絕不承認(rèn)中華民國(guó)之新共和政府。
中國(guó)政府根據(jù)英方照會(huì)加以討論，袁世凱因和英駐華公使朱爾典私交頗好，所以中英關(guān)于西藏問(wèn)題，不似中俄關(guān)于外蒙問(wèn)題那么棘手。中國(guó)答復(fù)英國(guó)之照會(huì)，大致內(nèi)容如下：
?。ㄒ唬┲袊?guó)按照1906年之《中英西藏條約》，除中國(guó)外，其他國(guó)皆無(wú)干涉西藏內(nèi)政之權(quán)，今謂中國(guó)無(wú)干涉西藏內(nèi)政之權(quán)，理由甚無(wú)根據(jù)。至于改設(shè)行省一事，為民國(guó)必要之政務(wù)，各國(guó)既承認(rèn)中華民國(guó)即不能不承認(rèn)中國(guó)改西藏為行省。況中國(guó)對(duì)于西藏，并無(wú)即時(shí)改設(shè)行省之意，此中頗有誤會(huì)。惟現(xiàn)在中國(guó)認(rèn)定不許其他一切外國(guó)干涉西藏之領(lǐng)土權(quán)及及其內(nèi)政。（二）查中國(guó)并無(wú)派遣無(wú)限制軍隊(duì)駐扎西藏之事。惟按照1908年之通商條約，英國(guó)以市場(chǎng)之警察權(quán)及保護(hù)印藏交通，委任于中國(guó)，故中國(guó)于西藏緊要各處，當(dāng)然派遣軍隊(duì)。（三）中英關(guān)于西藏之交涉，已經(jīng)兩次訂立條約，一切皆已規(guī)定明確，今日并無(wú)改訂新約之必要。（四）中國(guó)政府從前并無(wú)有意斷阻英藏交通之事，以后更當(dāng)加意保護(hù)，斷不阻礙英藏交通。（五）承認(rèn)中華民國(guó)是另一問(wèn)題，不能與西藏問(wèn)題并為一談，深望英國(guó)先各國(guó)而承認(rèn)中華民國(guó)。
中國(guó)政府復(fù)書(shū)發(fā)出，英政府一時(shí)未有復(fù)文。9月1日西藏達(dá)賴派堪布求和，川軍克復(fù)里塘。25日袁下令以尹昌衡兼川邊鎮(zhèn)撫使。10月28日復(fù)封達(dá)賴名號(hào)。12月25日尹昌衡報(bào)告川邊已告肅清，西藏問(wèn)題總算拖了下去。
俄國(guó)向清廷提出這些要求后，正值清廷應(yīng)付革命軍力不從心，皇統(tǒng)亦將不保，自身尚顧不到，遂來(lái)不及和俄國(guó)交涉。宣統(tǒng)三年（1911年）十一月卅日外蒙集中大軍宣布成立大蒙古帝國(guó)，驅(qū)逐清駐庫(kù)倫大臣三多和他的文武屬員。12月28日，哲布尊丹巴在庫(kù)倫登基，組織偽政府，年號(hào)“共戴”。
中華民國(guó)成立后，日在紛亂中，更無(wú)余力兼顧外蒙，俄國(guó)遂乘機(jī)攘奪，派前任駐華公使柯索維茨于元年10月3日在庫(kù)倫與“哲布尊丹巴政府”簽訂《俄庫(kù)條約》。約文如下：
?。ㄒ唬┒韲?guó)政府扶助蒙古保持現(xiàn)已成立之自治秩序，及蒙古編練之國(guó)民軍，不準(zhǔn)中國(guó)兵隊(duì)入蒙古邊境、與華人移殖蒙地之各權(quán)利。
?。ǘ┟晒耪疁?zhǔn)俄國(guó)人民及俄國(guó)商務(wù)，照舊在蒙古領(lǐng)土內(nèi)享用此約所附專(zhuān)條內(nèi)開(kāi)各權(quán)利及特種權(quán)利。其他外國(guó)人自不得在蒙古享同等于俄國(guó)人民所享之權(quán)利。
?。ㄈ┤缑晒耪詾轫毰c中國(guó)或別國(guó)訂約時(shí)，無(wú)論如何所訂之新約未經(jīng)俄政府允許，不能違背或變更此協(xié)約及專(zhuān)條內(nèi)各條件。
?。ㄋ模┐擞颜x協(xié)約自簽押之日施行。
《俄庫(kù)條約》的附約甚為詳細(xì)，規(guī)定俄人在外蒙享有自由居住、移動(dòng)和商務(wù)制作權(quán)，貿(mào)易免稅權(quán)，租賃或購(gòu)買(mǎi)場(chǎng)地建筑房屋權(quán)，墾殖權(quán)，享用礦產(chǎn)、森林、漁業(yè)權(quán)，俄國(guó)銀行在外蒙開(kāi)設(shè)分行權(quán)，俄國(guó)政府與外蒙地方官協(xié)商派遣領(lǐng)事權(quán)，設(shè)置郵政權(quán)，自由航行權(quán)等等。這個(gè)附約幾乎壟斷了整個(gè)外蒙古，其侵占外蒙權(quán)利，等于統(tǒng)治了外蒙。
庫(kù)倫宣布“獨(dú)立”，曾傳檄內(nèi)蒙古各盟，由檄文中可以看出庫(kù)倫傀儡政權(quán)的一切。
（第一次檄文）：“喀爾喀庫(kù)倫齊集各王貝子公扎薩克堪布商卓特巴達(dá)喇嘛等，為咨行事：本盟長(zhǎng)副將軍何貝等，暨互來(lái)齊集庫(kù)倫汗王貝子公扎薩克以及倫堪布諾門(mén)汗副堪布，額爾德尼商卓特巴達(dá)喇嘛等，彼此相商，共同一致，于本年十月八日呈遞曼達(dá)爾請(qǐng)示活佛（注：即哲布尊丹巴活佛，外蒙古最高人物）呈稱：現(xiàn)今時(shí)勢(shì)艱難，甚為可懼，本蒙古前以清皇仁德，推崇黃教，是以傾心歸服。近年以來(lái)，有名無(wú)實(shí)，本蒙古所受一切困苦逐日增加，情事昭然，人所共見(jiàn)?，F(xiàn)值南方大亂，各省獨(dú)立，清皇權(quán)勢(shì)日就凌夷，國(guó)體變更指日可待，我蒙古丁此時(shí)艱應(yīng)如何造育生成之處請(qǐng)明白訓(xùn)示等情。本日奉活佛諭：所呈各節(jié)均與時(shí)勢(shì)有關(guān)，甚合予意，滿漢之現(xiàn)象如此，亦滿洲之不德所致也。我蒙古亦宜聯(lián)合各盟，自立為國(guó)以便保我黃教而免受人權(quán)力壓制之苦，自應(yīng)協(xié)力同心，奮勉圖雄。本喇嘛待遇蒙眾，一視同仁毫無(wú)偏倚，應(yīng)將此意傳令各蒙眾一體知悉，等因。跪讀之下，伏查現(xiàn)在時(shí)勢(shì)既至如此，而活佛指示詳明，譬如大夢(mèng)方醒，群疑盡釋?zhuān)栏袩o(wú)已。夫立國(guó)之道，首在兵強(qiáng)，應(yīng)將各盟兵丁調(diào)派訓(xùn)練，上可拱衛(wèi)活佛維持黃教，下可固守地面，保護(hù)人民，業(yè)已商酌公布在案。又自立為國(guó)一事，于本年夏間經(jīng)庫(kù)倫齊集之汗王公各扎薩克等再三籌商，彼此意見(jiàn)相同，一面特派專(zhuān)使額林沁前赴俄國(guó)通好，并請(qǐng)保護(hù)一切，當(dāng)?shù)枚碚试S，此后蒙俄國(guó)交當(dāng)益鞏固，一面推哲布尊丹巴喇嘛為蒙古君主，建立蒙古國(guó)家，北與俄國(guó)聯(lián)絡(luò)，彼此相助，以期黃教仍舊推行，不惟保護(hù)生命，且免將來(lái)禍機(jī)。此項(xiàng)情節(jié)自應(yīng)一體知悉，相應(yīng)飛咨內(nèi)外各蒙古盟長(zhǎng)總管等，于文到時(shí)妥為宣布……”
（第二次檄文）：“竊查清國(guó)遣派大臣駐庫(kù)以來(lái)，欺壓蒙眾，騷擾地方，業(yè)將該大臣等逐出境外。建立蒙國(guó)，應(yīng)由各盟旗同心協(xié)力，防守外邊所有各該游牧要隘地方，當(dāng)即分途派兵駐扎以資巡防而靖邊地。本喀爾喀汗王各扎薩克等疊次相商，總以漢官執(zhí)掌國(guó)權(quán)，辦事多不平允，需索蒙眾，敗壞宗教，一切舊規(guī)并不體恤，因而各自失望?，F(xiàn)在漢人互相仇視，所在軍興，一時(shí)斷難平靜，顯然共見(jiàn)。今借與活佛呈遞曼德?tīng)栔?，業(yè)將時(shí)勢(shì)危迫，本同族同宗諒必允從，現(xiàn)恐南路敵人行將舉兵來(lái)伐，即應(yīng)妥為防守，以固疆域，凡交界關(guān)卡之處，須不時(shí)細(xì)心巡查，免貽禍患?！?dāng)奉法旨，非圖獨(dú)立，斷難生存，爰循舊制，喀爾喀蒙古創(chuàng)立國(guó)都，公舉活佛為君，驅(qū)逐漢官各情形已咨明分行各該處在案。伏查此案雖未與內(nèi)蒙逐一議辨，然向我蒙古游牧關(guān)津隘口等處迅速分途派兵駐扎防守，如有不肖劣民往來(lái)行走，即令驅(qū)逐，不準(zhǔn)前行，一面飛報(bào)本處，以靖地方……”
這兩個(gè)檄文是由蒙文譯成漢文，所以有許多蒙古文法，讀起來(lái)不太流暢。
內(nèi)蒙古分為六盟，東四盟是哲里木、卓索圖、昭烏達(dá)、錫林郭諾。西二盟是烏蘭察布、伊克昭。伊克昭盟轄鄂爾多斯一部，分為左右兩翼，左翼三旗，右翼四旗，合共六旗。伊盟當(dāng)時(shí)的正長(zhǎng)是親王阿爾賓巴雅，副長(zhǎng)是親王特古斯阿勒垣胡雅克圖。庫(kù)倫傳檄到內(nèi)蒙古后，伊克昭盟主表反對(duì)，且提出13點(diǎn)質(zhì)問(wèn)庫(kù)倫：
“……竊謂現(xiàn)在時(shí)代核與古昔情勢(shì)不同，我蒙古擬欲自立國(guó)體一節(jié)，查哲布尊丹巴圣佛原系黃教正宗，原本一族公推為尊，并無(wú)違背，本王貝勒貝子公扎薩克堪布臺(tái)吉官員俱系蒙古一族，經(jīng)再四思維，頗多疑慮，用是送次會(huì)議，擬定十三條質(zhì)問(wèn)于左：
此事雖經(jīng)圣佛喇嘛頒令獨(dú)立，究竟圣佛是否允認(rèn)為君，此本盟所尚未喻者一；
如果圣佛允居大位，究竟黃教之主又推何人？俾得奉為國(guó)師，此所未喻者二；
若圣佛意重黃教，不居君位，既稱獨(dú)立，究竟推戴何人為君，此所未喻者三；
國(guó)家將興必有禎祥，歷親伊古以來(lái)，歷代興亡無(wú)不先有兆驗(yàn)，今興國(guó)吉兆，有何見(jiàn)聞，此所未喻者四；
獨(dú)立之國(guó)必須兵力、財(cái)力足以自保，蒙古地域遼闊，防守各處軍隊(duì)數(shù)萬(wàn)恐不敷用，若練成十萬(wàn)之兵，餉糈將由何出，亦不得不預(yù)先籌劃。且辦理國(guó)務(wù)須立大小衙門(mén)設(shè)官分治，用人必多，一切薪俸行政經(jīng)費(fèi)及軍需各項(xiàng)銀兩將由何出，如何規(guī)定，此所未喻者五；本蒙古以黃教為本，重在后世因果福應(yīng)，我蒙人只知佛法，宏渡優(yōu)越漢人等數(shù)千名，而于世界學(xué)問(wèn)書(shū)史概未寓目，且蒙人于治國(guó)之道，從來(lái)賢才甚少，即我元太祖定鼎之時(shí)，亦延請(qǐng)耶律楚材、郭玉實(shí)二人任以軍師、將軍之職，現(xiàn)聞我蒙雖有靈法廣大者八十一人，能否全蒙，此所未喻者六；
治國(guó)之道必得賢才，軍政學(xué)校行政司法各界須具有多數(shù)完全資格者方能敷用，我蒙人程度幼稚，若為獨(dú)立國(guó)，人才是否敷用，此未喻者七；
我蒙用人行政尚未定衡，能保存永久獨(dú)立不壞全局否？此未喻者八；
請(qǐng)求俄國(guó)保護(hù)，俄人涎我利權(quán)固屬樂(lè)于接受，惟其軍用物品，如餉糈槍械所費(fèi)不貲，我蒙財(cái)政困難，俄能否源源接濟(jì)，此所未喻者九；果俄國(guó)能接濟(jì)，事后如何酬報(bào)？俄本貪心，豈無(wú)特別要求，此未喻者十；
我蒙二百年來(lái)即為中華領(lǐng)土，環(huán)球各國(guó)共見(jiàn)共聞，此次俄人承認(rèn)保護(hù)，是否通知各國(guó)得其同意，此未喻者十一；
我蒙究于何年何月成立，各國(guó)均未預(yù)聞，現(xiàn)在有無(wú)外交官直接請(qǐng)求各國(guó)宣布承認(rèn)，此未喻者十二；
立國(guó)之道首重建都，我蒙首都現(xiàn)設(shè)何處？借俄國(guó)之保護(hù)力，是否保護(hù)國(guó)都，抑保護(hù)邊境，此外我蒙有無(wú)擔(dān)任國(guó)防軍隊(duì)，萬(wàn)一不幸而至于開(kāi)戰(zhàn)，如何防護(hù)如何對(duì)待，此未喻者十三。
謹(jǐn)擬愚見(jiàn)十三條照復(fù)。古語(yǔ)有之：天定勝人，人難勝天。是以照復(fù)貴老爺喇嘛等，請(qǐng)將一切情形詳議見(jiàn)復(fù)可也?！?br/>
北京政府對(duì)于外蒙傀儡政權(quán)是采用政治方法多于軍事行動(dòng)，除了對(duì)內(nèi)蒙設(shè)法爭(zhēng)取，阻止其和“庫(kù)倫政權(quán)”勾結(jié)外，對(duì)外蒙方面也下了不少力氣。袁世凱和“庫(kù)倫政權(quán)”君主哲布尊丹巴通信就是其中的一項(xiàng)策略。
袁世凱致哲布尊丹巴電如下：“外蒙同為中華民族，數(shù)百年來(lái)儼如一家，現(xiàn)在時(shí)局阽危，邊事日棘，萬(wàn)無(wú)可分之理。貴喇嘛慈愛(ài)群生，宅心公博，用特詳述利害，以免誤會(huì)。各洲獨(dú)立之國(guó)，必其人民、財(cái)賦、兵力、政治皆足自存，乃可成一國(guó)，而不為人吞噬。蒙古地面雖廣，人數(shù)過(guò)少，尚不如內(nèi)地一小省之?dāng)?shù)，以蒙民生計(jì)窘迫，財(cái)賦所入至微，外蒙壯丁日求一飽尚不可得，今乃欲責(zé)令出設(shè)官養(yǎng)兵購(gòu)械諸費(fèi)，不背叛則填溝壑，何所取給。若借之于人，則太阿倒持，必致喧賓奪主。又自奉黃教以來(lái)，好生忌殺已成天性，各部箭丁只知騎射，刀矛尚不能備，何論于炮？欲議攻戰(zhàn)，必?zé)o可恃。政治則沿黃族之制，行政、司法以較各洲強(qiáng)國(guó)，萬(wàn)勿可企，更難自立。且各蒙并未盡能從服，貴喇嘛威令所及者僅圖車(chē)賽音三部，且聞尚未盡服。閱時(shí)稍久，人怨財(cái)匱，大眾離心，雖悔何及？試問(wèn)百年以來(lái)，凡近于蒙古，而不隸中國(guó)之蒙回各部，有一自存者否？有不為人郡縣者否？各蒙與漢境唇齒相依，猶堂奧之于庭戶，合則兩利，離則兩傷。今論全國(guó)力量，足可以化外蒙之貧弱為富強(qiáng)，置于安全之域。舊日荷政，當(dāng)此新基創(chuàng)始，自必力為掃除，此外如有要求，但能取消獨(dú)立，皆可商酌。貴喇嘛識(shí)見(jiàn)通達(dá)，必能審擇禍福，切勿惑于邪說(shuō)，貽外蒙無(wú)窮之禍，竭誠(chéng)致告，即希見(jiàn)復(fù)?！?br/>
哲復(fù)袁電如下：“渴仰仁聲非伊朝夕，頃承電示，諄諄告誡，感愧莫名。只以時(shí)勢(shì)危迫，宣告獨(dú)立，共推本哲布尊丹巴喇嘛為蒙古國(guó)君主，當(dāng)經(jīng)力辭未獲，不得已而俯順輿情，已允其請(qǐng)，即受其禮，布告中外，良用歉然。外蒙此次起義，本為保族保教，保全領(lǐng)土起見(jiàn)，并非別有希冀，亦非惑于邪說(shuō)，實(shí)困于虐政耳。所謂外蒙人數(shù)過(guò)少，貧弱已極，并不如兵，難期立國(guó)，均屬實(shí)情。足征大總統(tǒng)策裕轉(zhuǎn)危為安，德足輔世安民，秦鏡高懸，無(wú)微不至，欽佩奚如。至禍福利害惟仰貴大總統(tǒng)曲體與否。倘荷玉成，俾資勤修內(nèi)政，敦睦外交，妥籌邊防，鞏固國(guó)基，則不惟外蒙得以保全，即中國(guó)亦無(wú)北顧之憂矣。本喇嘛生雖不敏，亦知處鄰之道端在樂(lè)天畏天，言念及此，殊深翹企。如云殺人盈城盈野，率土地而食人肉，仁者不為，文明大國(guó)亦不忍言。此實(shí)外蒙僻處絕域，逼近鄰邦，勢(shì)如累卵，四無(wú)強(qiáng)伯，倘有不虞，必為臺(tái)灣、朝鮮之續(xù)。中國(guó)遠(yuǎn)隔瀚海，鞭長(zhǎng)莫及，軍民雖眾，恐將無(wú)所用之。此我外蒙間于列強(qiáng)，進(jìn)退維谷，乃不自立，難脫漁囊之實(shí)在情形也。本喇嘛視舍獨(dú)立，猶棄敝履，惟于清帝辭政以前，業(yè)經(jīng)自主，布告中外，起滅何能自由，如果欲令乃爾，請(qǐng)即商諸鄰邦，杜絕異議是荷。方今時(shí)勢(shì)，外蒙之存亡在公之操縱，操之過(guò)嚴(yán)，不潰即溢，則何異于為叢驅(qū)爵，而希菩心佛力大施汲引，玉成此舉以免群生溝壑之憂，即造萬(wàn)世無(wú)量之福，幸何如之？大局攸關(guān)，用敢冒昧直陳，仍祈不棄，時(shí)賜指南，俾免隕越，是所至禱。肅此電復(fù)?！?br/>
袁復(fù)哲電：“電悉。貴喇嘛慈愛(ài)群生，維持大局之苦衷，并辱獎(jiǎng)譽(yù)，殊深感愧。近年邊吏不職，虐我蒙氓，以致群怨沸騰，激成獨(dú)立，此等情狀內(nèi)地胥同，貴喇嘛之歉忱，固國(guó)人所共諒?？滔聡?guó)體確定，漢蒙一家，必須合力以圖，新基方能鞏固。來(lái)電操縱一節(jié)，深知?dú)w重中央，不欲戀無(wú)謂之虛名，賈漢蒙以實(shí)禍，致人坐收其利，天地圣佛實(shí)鑒此心。今聯(lián)合五族組織新邦，本大總統(tǒng)與貴喇嘛，在一身則如手足，在一室則如昆弟，利害休戚，皆所與共，但使竭誠(chéng)相待，無(wú)不可以商榷，何必勞人干涉，致失主權(quán)。前此各省怨苦虐政，多告獨(dú)立，自共和宣布，全已取消，蓋皆不忍人民涂炭之心，而無(wú)爭(zhēng)地爭(zhēng)城之私見(jiàn)。來(lái)電詞旨尤愜鄙懷，務(wù)望大擴(kuò)慈心，熟觀時(shí)局，克日取消獨(dú)立，仍與內(nèi)地聯(lián)為一國(guó)，則危機(jī)可泯，邦本可固。國(guó)民對(duì)于貴喇嘛同深感戴，必當(dāng)優(yōu)為待遇，即各王公及他項(xiàng)人員等，亦必一體優(yōu)待。此后一切政治更須博訪輿情，詳為規(guī)定，以饜蒙族保安之希望，為進(jìn)大同之化，共和幸福其各無(wú)涯量。否則鬩墻不已，禍及全國(guó)，將有同為奴隸之悔，以貴喇嘛之明智仁愛(ài)，當(dāng)必不出此也。至蒙古與內(nèi)地，合則兩利，分則兩傷，前電已痛言之，所有應(yīng)行商榷各節(jié)，電內(nèi)未能盡達(dá)者已派專(zhuān)員前往庫(kù)倫，趨謁駐錫，面罄衷曲，商議一切，到時(shí)切希賜晤，至為企禱，仍望見(jiàn)復(fù)?！?br/>
袁向哲直接致電，是從政治上希望有所挽救，局勢(shì)到了那種程度，僅憑文電是無(wú)法解決的，這時(shí)北京成立了一個(gè)“漢蒙聯(lián)合會(huì)”，發(fā)表了一個(gè)宣言：
“我漢蒙自元代以來(lái)，異徵聯(lián)合，然文言不同，政教懸隔，凡國(guó)家之法律，人民之習(xí)尚，往往多守‘蒙自為蒙，漢自為漢’之舊，而莫得溝通……方今五大族聯(lián)為一家，放歷史未有之異彩，我漢蒙鼓舞歡欣，情何能已。同人等鑒宇內(nèi)之近勢(shì)，慕歐化之大同，爰立斯會(huì)，冀以群策群力，同享和平之幸?！瓭h蒙若能聯(lián)為一氣，則凡行政諸大端皆可共謀幸福，同進(jìn)文明……以實(shí)業(yè)上言之，金礦之富，甲于全球，煤鐵鉛錫之饒，更所在多有，鹽堿之產(chǎn)，森林之多，種種實(shí)業(yè)斷非一人一家之力所能成……必合眾擎以舉，乃可漸次觀成……本會(huì)用是集合漢蒙閎通達(dá)識(shí)之士，公同研究，以上諸大端，以扶助共和成立之新基，而系東亞和平之大局，是為啟?！?br/>
外蒙附俄獨(dú)立已成騎虎之勢(shì)，北京政府乃不能不爭(zhēng)取內(nèi)蒙，袁世凱把這個(gè)任務(wù)文給了上任不久的綏遠(yuǎn)將軍張紹曾。
前面已提到，內(nèi)蒙古分為六盟，即東四盟（哲里木、卓索圖、昭烏達(dá)、錫林郭諾），和西二盟（烏蘭察布、伊克昭）。西二盟共轄13旗，但屬地頗廣，南界山西，西南連陜西，北抵上謝圖三音諾顏，東南鄰察哈爾，南北相距500余里，東西相距1300余里。西盟自共和宣布后并未和綏遠(yuǎn)連絡(luò)，張紹曾于民國(guó)元年10月29日照會(huì)烏、伊兩盟各旗，令派要員至綏，其照會(huì)曰：
“共和成立，五族一家，從前藩屬名稱悉已化除，本將軍奉命前來(lái)守土，以造福盟旗為當(dāng)務(wù)之急。惟前此種種困苦，應(yīng)如何一律解脫，后此種種障礙，應(yīng)如何一切排除，各盟旗身家所系，觀察較詳，文到之日，務(wù)各遴選通達(dá)政體蒙員作為各盟旗代表，限于本年舊歷十月二十五日齊集綏遠(yuǎn)，公同籌議一切辦法，茍有可以利各盟旗者，本將軍自無(wú)不樂(lè)為設(shè)施也?！?br/>
張紹曾召集西盟代表來(lái)議的理由：（一）是謀求各盟旗的福利，（二）是斷絕庫(kù)倫的羽翼，（三）是曉喻蒙人了解共和真旨。不料張的照會(huì)送去后，烏蘭察布盟各旗聯(lián)銜反對(duì)，張乃密派朱泮藻少將為招撫使，督領(lǐng)馬隊(duì)一營(yíng)、步隊(duì)一營(yíng)、機(jī)關(guān)槍炮隊(duì)各一連、巡防馬隊(duì)二隊(duì)，徑趨烏盟四子部，包圍四子王府，以武力迎烏盟長(zhǎng)勒旺諾爾布親王返綏。勒王抵綏后晤見(jiàn)張紹曾，傾談之下，頓釋前嫌，張復(fù)派團(tuán)長(zhǎng)孟效曾率隊(duì)往迎伊克昭盟正盟長(zhǎng)阿爾賓巴雅爾，同時(shí)烏盟盟長(zhǎng)勒王亦發(fā)通電給烏、伊兩盟各旗，勸導(dǎo)來(lái)綏協(xié)商贊助共和，勒王的文告略云：
“竊念我蒙族僻處塞北，地方遼闊，文化阻遏，人民固守成見(jiàn)，一聞改革，罔不驚疑，受專(zhuān)制之慘酷而不知，被外人所欺騙而不悟，深堪浩嘆。本王此次到綏，張將軍待遇優(yōu)厚，恩禮有加，日夕暢談共和成立之起源，人民應(yīng)享之權(quán)利，外人居心之奸險(xiǎn)，自由平等之幸福，本王聞之憂然大悟?！潓⒗Φ湼槲颐碎L(zhǎng)及各族諸公一述之。夫共和之成立，原以前清政體崇尚專(zhuān)制，國(guó)家事無(wú)巨細(xì)均由一二人主持，因是內(nèi)政外交諸多失敗……補(bǔ)救之道，非合五大民族結(jié)成一大團(tuán)體，群策群力，不足以彌外患而振邦威，是以不憚犧牲，不惜生命，造成今日之共和……況待遇蒙古，尤為情至義盡，平等而外，更有特別之條，我蒙族何樂(lè)用不為民國(guó)之民乎？我蒙地接俄疆，俄人窺伺已久，輒欲假保護(hù)蒙古之名，以遂其并吞蒙古之愿。即以此次俄庫(kù)協(xié)約條件而言，蒙民自由剝奪幾盡，并吞之心，顯露言表，將來(lái)果入俄人范圍，其苦處更何堪設(shè)想。此皆庫(kù)倫哲布尊丹巴活佛等蠢爾無(wú)知，甘受其愚所致也。凡我蒙人當(dāng)知俄人之詭謀，活佛之無(wú)狀，非為我蒙謀福利，實(shí)為我蒙遺隱憂，本王有鑒于此，幡然醒悟，洞悉共和政體之善，深望我蒙族諸公，與我同心協(xié)力，贊助進(jìn)行……”
張紹曾同時(shí)發(fā)出召集西盟會(huì)議的第二次文電：
“本將軍照會(huì)各旗，派令通達(dá)政體人員代表各扎薩克來(lái)綏會(huì)議……此次會(huì)議大都為各旗謀福利，為國(guó)家策治安，所關(guān)良非淺細(xì)，用特再申前令，表白微衷，前者四子郡王抵綏后即蒙總統(tǒng)進(jìn)封為親王，民國(guó)之優(yōu)待蒙人于茲可見(jiàn)。貴扎薩克猜疑之念當(dāng)亦釋然，文到之日務(wù)望貴扎薩克攜印來(lái)綏，共同會(huì)議?！?br/>
西盟會(huì)議在民國(guó)2年1月23日正式舉行，通過(guò)了以下的各點(diǎn)：
?。ㄒ唬?shí)行贊助共和：甲、懸掛國(guó)旗。乙、選出議員。丙、大總統(tǒng)命令及公布國(guó)會(huì)議決之法律均應(yīng)遵從。丁、西盟地方一切興革，得由張將軍商令各王公辦理。戊、參議院議決之蒙古待遇各條件，均應(yīng)遵照辦理。
?。ǘ┎怀姓J(rèn)庫(kù)倫協(xié)約：甲、由與會(huì)王公全體以不承認(rèn)理由報(bào)請(qǐng)政府通知列國(guó)。乙、通知各省都督及政團(tuán)。丙、勸告庫(kù)倫取消獨(dú)立。
?。ㄈ┱?qǐng)兵保護(hù)西盟各地。
?。ㄋ模┗I劃蒙民生計(jì)。
?。ㄎ澹┱衽d蒙人教育。
同時(shí)烏蘭察布盟和伊克昭盟各扎薩克發(fā)表一封勸告庫(kù)倫取消獨(dú)立的通電，電文是：
“蒙古疆域與中國(guó)腹地唇齒相依，數(shù)百年來(lái)漢蒙久成一家。去歲革命起義，內(nèi)部諸省紛然獨(dú)立，中原鼎沸，騷動(dòng)四方，蒙古僻在邊陲，深慮禍亂，貴喇嘛乘時(shí)獨(dú)立，保障蒙疆，本盟迭接來(lái)文，亦以計(jì)策自全，并非過(guò)舉，曾表同情?，F(xiàn)在共和新立，五族一家，南北無(wú)爭(zhēng)，中央有主，從前各省獨(dú)立均已取消，我蒙同系中華民族，自宜一體出力，維持民國(guó)，與時(shí)推移。貴喇嘛遠(yuǎn)在庫(kù)倫，或于民國(guó)近時(shí)情形有所隔膜，用特按照現(xiàn)狀縷述鄙懷。曩在前清無(wú)道，國(guó)民備受專(zhuān)制虐政，一切行動(dòng)居處皆不自由，我蒙受害尤為特甚。民國(guó)改建以來(lái)，待遇我蒙，捐除前此一切苛例，并設(shè)種種優(yōu)待條件，且于我蒙向來(lái)游牧宗教習(xí)慣一體保存，循是以往，脫離羈厄，共享自由?！?xì)按我蒙目前形勢(shì)論之，各地戶口人丁至為短少，財(cái)政奇絀，向無(wú)武學(xué)，戰(zhàn)爭(zhēng)之事，力所不能，長(zhǎng)此反抗，希圖自尊，一旦民國(guó)赫然大興問(wèn)罪之師，試問(wèn)我蒙有何把握可以抵御？……比者道路傳言，貴喇嘛已與俄人訂立條約，此必左右二三僉千貪得俄人厚賄，不恤斷送我蒙古人民之生命財(cái)產(chǎn)，犧牲我蒙古人民之自由幸福，自取滅亡，岌岌可懼。本盟王公等誼屬同體，再四思維，不得不苦心危言，諄諄切告，與其暫時(shí)依附外力，自貽不能保種之憂，何如竭誠(chéng)扶助京邦，當(dāng)收同舟共濟(jì)之益，用是縷陳一切，務(wù)望幡然悔悟，協(xié)助中華，并希婉謝俄人，取消協(xié)約。不特我蒙古人民永享共和幸福，即貴喇嘛粲譽(yù)亦將照耀千秋?！?br/>
中俄談判《俄蒙條約》問(wèn)題，中國(guó)方面最棘手的是沒(méi)有國(guó)際支持，僅賴法國(guó)公使以私人資格從中調(diào)停，而日本、英國(guó)和法國(guó)政府都好像默認(rèn)，這與列強(qiáng)過(guò)去對(duì)中國(guó)問(wèn)題的活動(dòng)大相違背。舊的國(guó)際關(guān)系，無(wú)論英日、俄日、法日、美日的條約協(xié)商，都以維持中國(guó)現(xiàn)狀，保全殘余中國(guó)領(lǐng)土，以及列強(qiáng)對(duì)中國(guó)機(jī)會(huì)均等為政策。俄“蒙”締約，是俄國(guó)奪蒙古為保護(hù)國(guó)，大有背于維持中國(guó)現(xiàn)狀，照理說(shuō)，應(yīng)為日、英、美各國(guó)所反對(duì)，可是為什么各國(guó)都不發(fā)一言呢？這是由于俄國(guó)幕后和日本與英國(guó)有交易的結(jié)果，這個(gè)交易分為俄日和俄英兩部分。
日俄曾于1910年簽訂第一個(gè)密約，這個(gè)密約是俄國(guó)追認(rèn)日本在朝鮮的一切。待辛亥革命后，俄與庫(kù)倫互相勾結(jié)，日本乃乘機(jī)向俄國(guó)敲詐，以遂其私欲，于是在民國(guó)元年7月，派桂太郎至圣彼得堡，與俄國(guó)簽訂第二次密約，劃長(zhǎng)春以南的滿洲和內(nèi)蒙古一部分（即自開(kāi)原以北依長(zhǎng)柵至寬城子間的東蒙古地域）為日本所有，長(zhǎng)春以北的北滿洲及其余蒙古地區(qū)為俄國(guó)所有，互相支援，不相牽制。日本認(rèn)為俄國(guó)侵略蒙古是勢(shì)在必行，除了使用戰(zhàn)爭(zhēng)無(wú)法阻止俄國(guó)的行動(dòng)，因此乘機(jī)與俄勾結(jié)，平分秋色，借可遂它自己侵占滿蒙的夢(mèng)想，所以提出上述條件，而俄國(guó)因?yàn)樵c日本有協(xié)約，保全中國(guó)領(lǐng)土，如今急欲使外蒙脫離中國(guó)，所以自不能不接受日本要求，免去阻力，于是日俄第二次密約遂在這種情形下簽訂。
俄國(guó)外相薩佐諾夫于該密約締結(jié)后，就在民國(guó)元年9月赴英國(guó)倫敦，與英外相古烈討論西藏之權(quán)利問(wèn)題，以與英國(guó)交換蒙古。原來(lái)英國(guó)亦正支持西藏獨(dú)立，早在清宣統(tǒng)元年，清廷命趙爾豐率軍進(jìn)藏，宣統(tǒng)二年（1910年）詔廢達(dá)賴十三，達(dá)賴出亡印度，英、印均極力籠絡(luò)達(dá)賴。辛亥革命后，藏人乘機(jī)背叛，迎達(dá)賴回藏，宣告獨(dú)立，袁世凱命四川都督尹昌衡征藏，云南都督蔡鍔亦派兵進(jìn)川助剿。元年7月，川滇軍迭獲勝利，英駐華公使朱爾典突提抗議，要求中國(guó)不得干涉西藏內(nèi)政，不得派兵入藏，如中國(guó)不接受，英國(guó)便不承認(rèn)民國(guó)政府。袁迫于形勢(shì)，乃改剿為撫，恢復(fù)達(dá)賴十三封號(hào)，撤消征藏軍，同意與英國(guó)在印藏邊境的大吉嶺開(kāi)“西藏會(huì)議”。
俄英締結(jié)密約，其內(nèi)容是俄國(guó)支持英國(guó)在西藏的活動(dòng)，以交換英國(guó)支持俄國(guó)在蒙古的行動(dòng)。
由于日本、英國(guó)、俄國(guó)三強(qiáng)的立場(chǎng)一致，利益相同，法國(guó)、德國(guó)、意大利都沒(méi)有表示，美國(guó)正好是威爾遜總統(tǒng)上臺(tái)，在外交上反對(duì)擴(kuò)張，自動(dòng)放棄了東亞的發(fā)言權(quán)。因此，中國(guó)在沒(méi)有國(guó)際支援的情形下應(yīng)付庫(kù)倫問(wèn)題，當(dāng)然是非常吃力的。
陸徵祥再任外長(zhǎng)，負(fù)責(zé)與俄駐華公使談判，歷時(shí)凡八個(gè)月，由元年11月起至2年7月，共與俄使會(huì)議20余次，最后協(xié)定草約，由袁世凱于2年7月提出國(guó)會(huì)，要求同意，其條文是：
“中俄兩國(guó)為免除蒙古現(xiàn)狀所能發(fā)生之誤會(huì)起見(jiàn)，協(xié)定條件如下：（一）俄國(guó)承認(rèn)蒙古為中國(guó)領(lǐng)土完全之一部分。茲特承諾于此領(lǐng)土關(guān)系之繼續(xù)，不謀間斷。又此領(lǐng)土關(guān)系上出生之中國(guó)歷來(lái)所有之種種權(quán)利，俄國(guó)并承諾尊崇。（二）中國(guó)承諾不更動(dòng)外蒙古歷來(lái)所有之地方自治制度。并因外蒙古之蒙古人，在其境內(nèi)有防御及維持治安之責(zé)，故許其有組織軍備及警察之專(zhuān)權(quán)，并許其有拒絕非蒙古籍在其境內(nèi)殖民之權(quán)。（三）俄國(guó)一方面承諾除領(lǐng)署衛(wèi)隊(duì)外，不派兵至外蒙古，并承諾不將外蒙古之土地舉辦殖民，又除條約所許之領(lǐng)署外，不設(shè)置他項(xiàng)官員，代表俄國(guó)。（四）中國(guó)愿用平和辦法施用其權(quán)于外蒙古，茲申明聽(tīng)由俄國(guó)調(diào)處。照上列各條之本旨，定立中國(guó)對(duì)待外蒙古辦法之大綱。（五）中國(guó)政府因重視俄國(guó)政府之調(diào)處，故允在蒙古地方將下開(kāi)之商務(wù)利益給與俄人（即俄蒙附約商務(wù)專(zhuān)條）。（六）以后俄國(guó)如與外蒙古官吏協(xié)定關(guān)于改動(dòng)該處制度之國(guó)際條件，必須經(jīng)中俄兩國(guó)直接商議，并經(jīng)中國(guó)政府之許可方得有效?！?br/>
根據(jù)這個(gè)《中俄協(xié)定》，等于中國(guó)已承認(rèn)了《俄蒙條約》和蒙古獨(dú)立。因此，這個(gè)協(xié)定提交國(guó)會(huì)時(shí)，即遭國(guó)會(huì)否決。而趙秉鈞內(nèi)閣因宋教仁被刺案而垮臺(tái)，新外交總長(zhǎng)是孫寶琦，重新和俄使磋商，又凡四個(gè)月，至民國(guó)2年11月成立協(xié)定，其精神與前次協(xié)定完全一樣。這時(shí)候，袁世凱因“第二次革命”取消了國(guó)民黨議員360人，使國(guó)會(huì)不足法定人數(shù)，于11月4日命孫寶琦簽署了《中俄協(xié)定》，該協(xié)定內(nèi)容如下：
“（一）俄國(guó)承認(rèn)中國(guó)在外蒙古之宗主權(quán)。（二）中國(guó)承認(rèn)外蒙古之自治權(quán)。（三）中國(guó)承認(rèn)外蒙古人享有自行辦理自治外蒙古之內(nèi)政，并整理本境內(nèi)一切工商事宜之專(zhuān)權(quán)，中國(guó)允許不干涉以上各節(jié)，是以不將兵隊(duì)派駐外蒙古，及安置文武官員，且不辦殖民之舉，惟中國(guó)可任命大員偕同應(yīng)用屬員暨護(hù)衛(wèi)隊(duì)駐扎庫(kù)倫，此外中國(guó)亦可酌派專(zhuān)員，駐扎外蒙古地方，保護(hù)中國(guó)人民利益。俄國(guó)一方面擔(dān)任各領(lǐng)事署護(hù)衛(wèi)隊(duì)外，不于外蒙古駐扎兵隊(duì)，不干涉此境內(nèi)之各項(xiàng)內(nèi)政，不在該境有殖民之舉動(dòng)。（四）中國(guó)聲明承認(rèn)俄國(guó)調(diào)處。（五）凡關(guān)于俄國(guó)及中國(guó)在外蒙古之利益，暨各該處因現(xiàn)勢(shì)發(fā)生之各問(wèn)題，均另行商訂之?！?br/>
照上述協(xié)定，俄國(guó)雖承認(rèn)蒙古為中國(guó)之領(lǐng)土，然僅承認(rèn)其宗主權(quán)，中國(guó)對(duì)于蒙古既不能干預(yù)其內(nèi)政，又沒(méi)有監(jiān)督蒙古外交之專(zhuān)權(quán)，則宗主權(quán)只是一個(gè)空名，同時(shí)中國(guó)既承認(rèn)俄蒙商務(wù)專(zhuān)條，即等于承認(rèn)外蒙古獨(dú)立。民國(guó)成立后第一樁對(duì)外交涉結(jié)果如此，招致了日后更多的喪權(quán)辱國(guó)事件！
俄帝在侵奪外蒙古時(shí)，西藏也發(fā)生了問(wèn)題。西藏在中國(guó)歷史上一直地位特殊，有它獨(dú)特的宗教和政治制度，同時(shí)又是政教合一的民族。英國(guó)人一直視西藏為禁臠，俄國(guó)人也參加逐鹿。清帝遜位后，西藏也鬧起獨(dú)立來(lái)了。陸軍統(tǒng)領(lǐng)鐘穎遂率軍由西康開(kāi)入西藏。四川都督尹昌衡令鐘穎為西藏行政使。藏人受英人挑唆，于元年4月6日與鐘部發(fā)生沖突，演出激烈戰(zhàn)事，5月19日后藏江孜、亞?wèn)|失守，拉薩危迫，6月初旬里塘陷落，8月藏兵進(jìn)攻巴塘，川邊大震。
當(dāng)藏兵攻勢(shì)順利時(shí)，英國(guó)駐華公使為西藏問(wèn)題向中國(guó)外交部提出照會(huì)，內(nèi)容為：
（一）中國(guó)不得干涉西藏之行政，并不得于西蒙改設(shè)行省。（二）中國(guó)政府不得派無(wú)限制之軍隊(duì)，駐扎西藏各處。（三）英國(guó)現(xiàn)已認(rèn)定中國(guó)對(duì)于西藏有宗主權(quán)，應(yīng)要求中國(guó)改訂新約。（四）英政府前曾遵據(jù)條約，特設(shè)通信機(jī)關(guān)，后經(jīng)中國(guó)軍隊(duì)擅行截?cái)啵远沤^印藏之交通。（五）如中國(guó)政府不承認(rèn)以上各條件，英國(guó)政府亦絕不承認(rèn)中華民國(guó)之新共和政府。
中國(guó)政府根據(jù)英方照會(huì)加以討論，袁世凱因和英駐華公使朱爾典私交頗好，所以中英關(guān)于西藏問(wèn)題，不似中俄關(guān)于外蒙問(wèn)題那么棘手。中國(guó)答復(fù)英國(guó)之照會(huì)，大致內(nèi)容如下：
?。ㄒ唬┲袊?guó)按照1906年之《中英西藏條約》，除中國(guó)外，其他國(guó)皆無(wú)干涉西藏內(nèi)政之權(quán)，今謂中國(guó)無(wú)干涉西藏內(nèi)政之權(quán)，理由甚無(wú)根據(jù)。至于改設(shè)行省一事，為民國(guó)必要之政務(wù)，各國(guó)既承認(rèn)中華民國(guó)即不能不承認(rèn)中國(guó)改西藏為行省。況中國(guó)對(duì)于西藏，并無(wú)即時(shí)改設(shè)行省之意，此中頗有誤會(huì)。惟現(xiàn)在中國(guó)認(rèn)定不許其他一切外國(guó)干涉西藏之領(lǐng)土權(quán)及及其內(nèi)政。（二）查中國(guó)并無(wú)派遣無(wú)限制軍隊(duì)駐扎西藏之事。惟按照1908年之通商條約，英國(guó)以市場(chǎng)之警察權(quán)及保護(hù)印藏交通，委任于中國(guó)，故中國(guó)于西藏緊要各處，當(dāng)然派遣軍隊(duì)。（三）中英關(guān)于西藏之交涉，已經(jīng)兩次訂立條約，一切皆已規(guī)定明確，今日并無(wú)改訂新約之必要。（四）中國(guó)政府從前并無(wú)有意斷阻英藏交通之事，以后更當(dāng)加意保護(hù)，斷不阻礙英藏交通。（五）承認(rèn)中華民國(guó)是另一問(wèn)題，不能與西藏問(wèn)題并為一談，深望英國(guó)先各國(guó)而承認(rèn)中華民國(guó)。
中國(guó)政府復(fù)書(shū)發(fā)出，英政府一時(shí)未有復(fù)文。9月1日西藏達(dá)賴派堪布求和，川軍克復(fù)里塘。25日袁下令以尹昌衡兼川邊鎮(zhèn)撫使。10月28日復(fù)封達(dá)賴名號(hào)。12月25日尹昌衡報(bào)告川邊已告肅清，西藏問(wèn)題總算拖了下去。
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