清政府沒有鑄造計量銀幣，因此不能用貨幣貶值來緩解19世紀(jì)20年代至40年代因為國內(nèi)白銀短缺造成的嚴(yán)重通貨緊縮。這些年間嚴(yán)重的經(jīng)濟蕭條和失業(yè)問題，最終在1851年觸發(fā)了太平天國運動，并給清政府帶來增加軍費的壓力。從1851年到1868年，為了鎮(zhèn)壓太平天國運動、捻軍起義以及廣東、福建和西南地區(qū)爆發(fā)的其他小規(guī)模起義，政府開銷的軍費總額高達(dá)3億兩白銀。這對在19世紀(jì)50年代年收入僅約4000萬兩的清政府來說，不啻是天文數(shù)字。
為了應(yīng)付困境，清政府除了開始征收間接消費稅外，還試圖通過發(fā)行紙幣，鑄造貶值的銅錢甚至鐵錢來彌補赤字。來自厘金的稅收，很快成為政府重要的收入來源，它幫助清政府在1864年平定了太平天國運動，并在70年代中期剿滅了捻軍起義。然而，紙鈔的發(fā)行——實際上是15世紀(jì)初以來中國政府首次大規(guī)模發(fā)行鈔票的嘗試——卻徹底失敗了。清政府于1864年廢止了紙鈔，繼續(xù)實行原有的分散型財政制度。
大清紙幣
既有的文獻(xiàn)認(rèn)為，發(fā)行紙鈔只是孤注一擲的“通脹融資”（inflationary financing）的一個例子。然而，這些紙鈔和大錢（即面值較大的貶值銅錢）并未能廣泛流通。時人已經(jīng)注意到，雖然1857年紙幣和惡鑄大錢在京城造成了嚴(yán)重的通貨膨脹，但在北京城外幾十里的郊區(qū)，物價仍然較低而且穩(wěn)定。19世紀(jì)50年代以后各地編纂的地方志，大多沒有提到這些紙鈔。紙鈔未能流通，意味著清政府沒有從紙鈔發(fā)行中獲得經(jīng)濟利益。這與日本明治初年不兌換紙幣的成功流通形成了鮮明對比，盡管日本政府直到1886年才實現(xiàn)了紙幣的可兌換性。國家發(fā)行的紙幣與民間銀行發(fā)行的銀行券有著根本的差異。國家在其領(lǐng)土內(nèi)，可以利用政治權(quán)力賦予其發(fā)行的紙幣以法定貨幣的地位。因此，不可兌換本身并不必然導(dǎo)致紙幣的失敗。那為什么19世紀(jì)50年代的清政府，甚至無法迫使自己的軍隊和督撫接受政府發(fā)行的紙幣呢？
有些貨幣史家仍然認(rèn)為，濫發(fā)紙幣代表著清朝專制政府對市場和商人利益懷有敵意。但是，這種觀點沒有考慮到18世紀(jì)中葉以后清政府在糧食貿(mào)易、煤炭開采等領(lǐng)域針對市場和商人的實際政策，這些政策顯示清政府官員愈來愈認(rèn)識到市場運作的重要性。事實上，1853年前的貨幣改革計劃條理清晰，推進(jìn)謹(jǐn)慎。清政府發(fā)行的紙幣，分別以在經(jīng)濟生活中使用的白銀和制錢計價。中央和省級財政官員都明白，官府發(fā)行的紙鈔要獲得成功，需要能夠在商業(yè)交易中得以流通。為了確保紙幣的價值，清政府在城市和主要市鎮(zhèn)設(shè)立了官錢局，這是在具有一定的儲備金基礎(chǔ)上發(fā)行和流通紙鈔的金融中介機構(gòu)。政府動員民間金融商以當(dāng)時的錢莊模式來管理這些機構(gòu)，并試圖利用公款支持其運作。然而，這項制度建設(shè)的嘗試未能成功。
為什么中國19世紀(jì)50年代發(fā)行的不兌換紙幣失敗了呢？為什么中國發(fā)行紙幣沒有像日本明治時期那樣，成為激勵國家當(dāng)權(quán)者尋求財政集中管理的動力呢？社會經(jīng)濟條件對制度發(fā)展的影響，是不可忽視的重要因素。18世紀(jì)中葉以后，清政府在處理貨幣問題上尊重市場的政策框架，這對其漸進(jìn)流通紙幣的計劃至關(guān)重要。然而，這種漸進(jìn)的方法，實際上并沒有起到應(yīng)有的作用，因為在經(jīng)濟核心地區(qū)的長江中下游發(fā)生的殘酷戰(zhàn)爭打亂了地區(qū)間的私人金融和貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，擾亂了政府正常的財政運作。在這樣的狀況下，銀票（即以白銀計價的紙鈔）流通十分困難。
清政府官員在1855年之前沒有找到有效的方法來流通銀票，反而決定采用以制錢計價的寶鈔代替銀票。這是清政府第一次認(rèn)真地嘗試用銅本位制替換銀本位制，并用鈔票作輔助手段。這一想法自19世紀(jì)20年代以來就在經(jīng)世學(xué)派的官員和學(xué)者中得到深入討論。而“改（銀）票用（寶）鈔”這一決定，對保證紙幣可兌換的制度建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在19世紀(jì)50年代飽受戰(zhàn)爭蹂躪的國內(nèi)經(jīng)濟狀況下，清政府不能用糧食或食鹽來擔(dān)保紙幣的價值，只能用銅錢來兌換紙幣。此外，跨地區(qū)運輸大量笨重而低價的銅錢極其困難，迫使中央將寶鈔兌換的問題轉(zhuǎn)嫁給各省政府。對以制錢為單位的紙幣的依賴，使兌換工作高度分散。在這樣的戰(zhàn)時經(jīng)濟運作中，清政府顯然難以建立集中的財政制度以保障紙幣的價值。清政府失敗的紙幣試驗表明，要使制度建設(shè)持續(xù)邁向集中化，需要相應(yīng)的社會經(jīng)濟條件，例如繁榮的跨地區(qū)貿(mào)易和全國性的金融網(wǎng)絡(luò)。
貨幣問題與國家紙幣
18世紀(jì)的清政府在管理貨幣、規(guī)范金融市場方面的經(jīng)驗，對其19世紀(jì)50年代貨幣政策的制定有著重要的影響。維持銀兩和制錢之間1∶1000的官方兌換價，是清政府的重要政策目標(biāo)。18世紀(jì)初，清政府對“錢貴銀賤”現(xiàn)象（即制錢相對于銀兩的高價值）非常關(guān)注。乾隆在位時期（1736-1796），清政府制定了一系列立足于市場經(jīng)濟的政策來管理貨幣。
這些政策有兩個重要特征。首先，政府的目標(biāo)是保持白銀與制錢之間的供需平衡，而不是依靠嚴(yán)厲的行政手段進(jìn)行控制。例如，面對1兩白銀只能兌換約700到800文制錢的市場匯率，清政府下令各省開鑄制錢，希望增加新鑄制錢的產(chǎn)量來提高銀兩的相對價值。出于同樣的考量，中央政府還下令將地方政府存留的制錢，定期投放到市場以兌換白銀。當(dāng)然還有一些更直接的行政干預(yù)手段，如禁止跨地區(qū)運輸制錢、限制私營商鋪和當(dāng)鋪囤積制錢等。但這些行政手段，僅被清政府視為緩解經(jīng)濟生活中制錢短缺的“權(quán)宜之計”，而非“經(jīng)久可行”的措施。
其次，清政府對商人的利潤動機采取了現(xiàn)實的態(tài)度，認(rèn)為強迫私人經(jīng)營者遵守與其經(jīng)濟利益相抵觸的政策是不切實際的。比如，在18世紀(jì)中葉，清政府的財政官員已經(jīng)注意到，“銅貴錢重，則有私營銷毀之弊；銅賤錢輕，即滋私鑄射利之端”。這給政府帶來了極大的困擾。換言之，當(dāng)制錢中銅的市場價值較高的時候，常有人將官鑄制錢熔化取銅；而當(dāng)制錢中銅的價值低于銅錢的面值時，常有人偽造官鑄制錢以牟利。在1736年年初，一份題為“奏請弛銅禁，以資鼓鑄，以便民生”的奏折中，戶部尚書兼內(nèi)務(wù)府總管海望指出，這兩種行為與銅的市場價格密切相關(guān)。海望認(rèn)為，既然“銅器為民間必需之物”，“是以錢文輕重，必須隨銅價之低昂而增減之，庶可杜私毀私鑄，不必屑于禁銅之末”，即政府應(yīng)該取消對銅的貿(mào)易、生產(chǎn)的限制，根據(jù)市場價格來調(diào)整制錢中的含銅量。針對禁止私人使用銅器或銷售銅的所謂銅禁政策，戶部尚書署理湖廣總督史貽直進(jìn)一步論證道，“銅禁適得其反，禁銅愈嚴(yán)，銅價愈昂，而私銷制錢之獲利愈高”。史貽直的奏折，得到了乾隆帝“明晰妥協(xié)，情理允當(dāng)，朕嘉悅覽之”的激賞。
由于經(jīng)常調(diào)整制錢的含銅量不具備可行性，如何增加銅的供應(yīng)量以降低市場上的銅價成了政策關(guān)注的焦點。為此，清政府采取了許多措施鼓勵私人投資，例如向民間商人開放由國家控制的銅礦和銅貿(mào)易。這么做的目的是增加市場上銅的供應(yīng)量，這不僅可以用于國家鑄造制錢，而且可以滿足民間社會對銅的需求。這些措施與雍正在位時期（1723-1735），政府試圖對銅實施國家壟斷的銅禁政策有著根本的不同。
為了更好地滿足各地對制錢的不同需求，中央給予了各省一定程度的自主權(quán)以決定其鑄造制錢中銅的含量和成色。18世紀(jì)70年代以后，由于云南銅礦產(chǎn)量大幅提高，銅和制錢的短缺得到了緩解。白銀和制錢的市場兌換率，接近官方的1∶1000。在這種情況下，清政府重申了國家對鑄幣的主權(quán)，改變了以往對私鑄銅錢（即所謂私錢或小錢）的容忍態(tài)度，下令將其兌換成官鑄制錢。
清政府也意識到私人信貸工具如匯票和本票使用的日益增加。19世紀(jì)上半葉，城市的錢商、當(dāng)鋪，甚至米鋪、鹽鋪經(jīng)常發(fā)行以制錢計價的私人本票（即錢票），用于日常交易。1836年，清廷征求各省督撫對這一現(xiàn)象的看法。大多數(shù)議復(fù)都確認(rèn)了私人錢票和匯票對經(jīng)濟生活的重要，認(rèn)為禁止私人票據(jù)毫無必要，甚至是有害的。各督撫建議進(jìn)一步規(guī)范私人票據(jù)的發(fā)行，以確保其信用，防止蓄意欺詐。比較有代表性的做法包括，官府規(guī)定只允許信譽卓著的商人發(fā)行私人票據(jù)，并規(guī)定發(fā)行票據(jù)必須由其他商鋪以“聯(lián)名互保”的方式共同擔(dān)保。在處理私人票據(jù)兌換遇到的法律糾紛時，清政府慎重區(qū)分了有意欺詐和流動性不足導(dǎo)致無法兌現(xiàn)這兩種不同的情況。比如，如果錢莊在無法兌換其所發(fā)行的票據(jù)時宣布破產(chǎn)，政府通常會給它一段時間將存款退還給客戶。如果它能做到，就不會受到懲罰。
然而，清政府在19世紀(jì)上半葉發(fā)現(xiàn)，其早先處理貨幣問題的成功經(jīng)驗難以用來緩解因白銀不足而造成的嚴(yán)重通貨緊縮。為了解決這個棘手的問題，許多經(jīng)世官員和學(xué)者想到了用官鑄制錢來取代白銀。由于制錢不適于跨地區(qū)長途貿(mào)易和批發(fā)貿(mào)易，為此，他們提出了一些解決措施：一是發(fā)行“錢鈔”，即以制錢計價的紙幣；一是鑄“大錢”，即鑄造大面值的銅錢，如當(dāng)十文、當(dāng)五十文、當(dāng)百文、當(dāng)五百文，甚至當(dāng)千文的大錢。
不過，清政府對發(fā)行紙鈔極不情愿，因為紙幣在中國歷史上的記錄可謂毀譽參半。擁護(hù)者常常會引述南宋（1127-1279）時期紙幣的積極作用，反對者則會提到14世紀(jì)末和15世紀(jì)初紙幣過度發(fā)行造成的惡性通貨膨脹。針對鑄造大面額銅錢的建議，戶部官員認(rèn)為，這些銅錢的面值與實際含銅量之間的巨大差異，將會誘發(fā)令政府防不勝防的私鑄銅錢現(xiàn)象。
直到1851年太平天國運動爆發(fā)，政策討論尚未形成任何具體意見。當(dāng)年11月，清政府戶部的白銀庫存只剩下187萬兩。政府收入幾乎無法支付1851年至1853年間戰(zhàn)爭和河工總計超過3000萬兩白銀的特別開支。由于捐納制度已經(jīng)不足以解決財政困難，清政府被迫尋找新的出路。
通過鑄造計量銀幣來增加收入的措施被再次提起。1854年2月，國子監(jiān)司業(yè)宗室保極建議鑄造名為“銀寶”的計量銀幣，政府能憑借鑄幣所用銀的面值和實際價值之間的差異，從中獲利。1855年，福建巡撫呂佺孫也提出了類似的建議。他向朝廷呈上兩枚他讓福建工匠制作的銀幣樣品。盡管如此，戶部擔(dān)心政府不能強制民眾使用新銀幣，因此拒絕了這一提議。
彌補財政赤字的另一種方法，是向商人借款。清政府在1850年使用過債券。票據(jù)由京師內(nèi)務(wù)府設(shè)立并管理的官號發(fā)行，戶部指定將價值為50萬兩白銀的銀票用于江蘇豐縣的河工。河道總督把這些銀票賣給商人，商人隨后又拿銀票去京城用于捐納。雖然這些債券沒有利息，卻讓政府和商人擺脫了在北京和江蘇之間運送白銀的負(fù)擔(dān)。然而到了1853年，與太平軍的戰(zhàn)爭導(dǎo)致各省上繳京城的京餉數(shù)額急劇下降。由于無法預(yù)料各省的稅收能否按時運抵京城，戶部官員對通過發(fā)行類似1850年銀票這樣的“期票”（即短期信貸票據(jù)）來增加政府收入的想法幾乎沒有興趣。19世紀(jì)50年代，清政府也不愿利用高利率吸引商人的借貸。
清朝銀票
在1851年至1853年間，戶部官員主要關(guān)心如何通過發(fā)行紙幣來滿足政府支出的需求。紙幣的倡導(dǎo)者經(jīng)常用私人錢票和匯票的使用來說明政府紙幣的可行性。例如，福建巡撫王懿德認(rèn)為，如果私人錢鋪發(fā)行的錢票在市場上可以被接受，那么可以合理地假設(shè)，國家發(fā)行的紙幣也能被市場接受。在他看來，國家發(fā)行紙幣有兩個特殊優(yōu)勢是民間金融商無法擁有的。首先，私人錢莊可能破產(chǎn)倒閉，而國家銀行則不會；其次，每年的稅收和政府支出構(gòu)成了穩(wěn)定的現(xiàn)金循環(huán)，可以支持大量官鈔的流通。此外，江蘇巡撫楊文定也就紙幣發(fā)行問題咨詢過蘇州商界。他認(rèn)為，政府也可以利用紙幣來緩解白銀短缺導(dǎo)致的長達(dá)數(shù)十年的通貨緊縮，而經(jīng)濟的復(fù)蘇，又會給國家?guī)砀嗟亩愂铡?/p>
1853年年初，失控的財政赤字迫使清政府鑄造大錢和印制紙鈔。1853年6月，戶部決定在北京限量發(fā)行面值10文的銅錢（即當(dāng)十大錢）。新發(fā)行的大錢得到市場接受。受此鼓舞，戶部要求各省采取類似措施。
在紙幣發(fā)行方面，西道監(jiān)察御史王茂蔭因其1850年關(guān)于發(fā)鈔的奏折而廣為人知，戶部因此于1853年2月請求將其調(diào)任戶部右侍郎兼管錢法堂事務(wù)以參與相關(guān)政策的制定。戶部最初計劃首先讓江蘇進(jìn)行紙幣試驗，然后再將政策推廣到全國各地。但是，閩浙總督王懿德認(rèn)為這么做不切實際，因為一個省發(fā)行的紙幣可能無法在其他省流通。他建議在中央的協(xié)調(diào)下，所有省份統(tǒng)一進(jìn)行試驗。
1853年4月5日，清政府首次在北京印制銀票（官票），總額12萬兩。面額分別為一兩、三兩、五兩、十兩和五十兩。這些面額是為了方便市場交易而設(shè)計的。1853年8月7日，清政府下令各省發(fā)行銀票，總計175萬兩。1853年12月17日，戶部進(jìn)一步發(fā)行銅鈔（寶鈔），其面額分別為五百文、一千文、一千五百文和二千文。兩種鈔票之間的官方兌換率定為1∶2000，即1兩銀票等于二千文銅鈔。1854年8月12日，戶部決定用紙鈔代替面值較大的銅錢，如當(dāng)五百文、當(dāng)千文和當(dāng)二千文的大錢，因為這些大錢未曾得到市場的認(rèn)可。由此可見，對清政府來說，發(fā)行鈔票比鑄大錢更為重要。
根據(jù)戶部的設(shè)想，銀票可以在遠(yuǎn)距離長途貿(mào)易中取代白銀，而銅鈔則可用于當(dāng)?shù)氐男☆~交易。戶部還設(shè)立了官票局和寶鈔局來管理這兩種鈔票。雖然偽造政府鈔票被定為死罪，但政府并沒有禁止使用私人票據(jù)。盡管發(fā)行鈔票最初是為了滿足政府開支而采取的緊急財政措施，清政府希望在戰(zhàn)爭結(jié)束后紙鈔能繼續(xù)流通，從而緩解19世紀(jì)20年代以來白銀短缺給中國經(jīng)濟帶來的困擾。戶部官員明白，最重要的事情是讓新印制的紙幣能在經(jīng)濟中流通起來，用他們的話來說就是，“使造一法、制一幣，官自發(fā)之，官自收之，而民不肯用，則不行；即官用之于民、民用之官，而民與民不便、商與商不通，則終不行”。
戶部要求各省在其省會城市設(shè)立官錢總局，并在重要市鎮(zhèn)和軍隊駐扎重地設(shè)立分局。這些金融機構(gòu)的運作，類似按照一定的保證金比例發(fā)行鈔票的銀行，可以依靠政府資金作為部分現(xiàn)金儲備來兌換發(fā)行的紙鈔。戶部還要求各省政府動員信譽卓著的商人管理這些官錢局。這項計劃預(yù)備用三年時間，逐步將紙鈔在政府開支和稅收中所占的比例提高到50%。漸進(jìn)流通紙鈔計劃的基本原理是，如果必須用政府發(fā)行的紙鈔來支付一定比例的稅費，那么人們將不得不從官錢局購買紙鈔。一旦政府紙鈔的信用度建立起來，人們就會把它用于納稅以外的其他途徑。在1853年12月17日的一份奏折中，戶部官員強調(diào)了跨地區(qū)貿(mào)易對紙鈔流通的重要作用。他們的結(jié)論是，“今舉行鈔法，將以惠民，則請先恤商”。
官錢局將公款用作現(xiàn)金儲備，這就與私人錢莊區(qū)別開來。理論上說，政府和民間金融商都可從這些新制度中受益。在前現(xiàn)代經(jīng)濟中，國家的稅收和支出規(guī)模是任何民間金融商都無法相比的。如果官錢局開始在省府州縣存入公款、收繳稅款，并作為出納機構(gòu)支付政府開支，將大大提高管理這些政府資金的民間金融商的信用度。在不同地區(qū)設(shè)立的官錢局也可以跨地區(qū)匯寄政府資金。如果這些鈔票在市場上流通起來，政府自然會從中受益。
一些官員也特別指出，發(fā)行官票有利于跨地區(qū)貿(mào)易的商人。例如，廣西道監(jiān)察御史章嗣衡認(rèn)為，中央政府和各省政府應(yīng)該統(tǒng)一使用銀票。章嗣衡的提議依據(jù)私人匯票的運作，商人可以來京城出售商品，然后將銀票帶回，而這些銀票可以在州府當(dāng)?shù)貎稉Q成白銀。這樣一來，政府就可以免除將征收到的稅銀運往京城的負(fù)擔(dān)，而商人也可以免除從京城運回白銀的麻煩。江南河道總督楊以增提議，戶部應(yīng)允許各省使用銀票向京城交付稅款或其他指定款項，因為發(fā)行的銀票總額不到戶部年度稅收額的10%。在楊以增看來，如果各省商人對銀票有信心，他們會為了方便繼續(xù)持有這些票據(jù)，而不是立刻將其兌換為白銀，這樣就減輕了政府兌換這些鈔票的壓力。
戶部發(fā)行的銀票以庫平兩為單位。各省銀票則以地方銀兩甚至外國銀元為單位。事實上，當(dāng)時中國的銀兩標(biāo)準(zhǔn)有上千種。然而，這些不同的銀兩單位能夠很容易地轉(zhuǎn)換成一個共同單位，因此，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的銀兩單位并不構(gòu)成流通政府銀票不可逾越的障礙。例如，晉商在19世紀(jì)30年代建立的金融網(wǎng)絡(luò)連接了20多個主要城市和集鎮(zhèn)，他們經(jīng)常將各地不同的銀兩單位轉(zhuǎn)換成“本平”這樣一個通用的匯款單位。
就像18世紀(jì)鑄造制錢時一樣，清政府允許各省擁有一定程度的自主權(quán)去嘗試發(fā)行紙鈔的新方法。例如，江蘇政府發(fā)現(xiàn)，從戶部收到的銀票，其面值往往超過5兩白銀，這對普通的市場交易來說大了一點。于是，它要求設(shè)立在重要集鎮(zhèn)清江浦的中和官錢局按照戶部銀票的形式，印制從1兩至5兩不等的小面額銀票。江蘇巡撫向朝廷上奏稱這一措施實屬“因地制宜”，因為要獲得朝廷的許可，再從戶部那里收到所需印制的銀票，需要長達(dá)數(shù)月的時間。朝廷立即準(zhǔn)奏。浙江大美字號官錢局和福建永豐官錢局也獲得中央批準(zhǔn)，不僅發(fā)行按當(dāng)?shù)劂y兩標(biāo)準(zhǔn)計價的銀票，而且還發(fā)行了按洋銀的“元”計價的銀票。在中央與地方的互動中，如果省政府找到流通紙鈔的有效方法，便會向朝廷報告，就像1853年征收厘金時所表現(xiàn)的那樣。然而，中央和省級政府在紙鈔流通方面都遇到了很大的困難。
改（銀）票為（銅）鈔
戰(zhàn)爭引起的天下大亂，嚴(yán)重影響了各省向京城運送征收到的稅款。結(jié)果，京城和滿洲的民用和軍事開支迅速耗盡了中央政府的白銀庫存。1853年9月26日，戶部手頭只有大約10萬兩白銀。這些銀兩甚至不足以支付京城駐防八旗一個月的軍餉。此外，到1854年3月，各省預(yù)期上交的京餉只能沖抵460萬白銀支出的20%。
1853年3月，太平軍占領(lǐng)揚州，切斷了江西、安徽、湖南和湖北各省經(jīng)大運河到北京的漕糧運輸。北京約80萬的人口，不得不依靠江浙兩省通過海運經(jīng)天津送達(dá)的少量糧食供應(yīng)。華北和華南之間的貿(mào)易聯(lián)系也被切斷。1853年10月，太平天國北伐軍逼近天津的消息，在北京引起了極大的恐慌。一個月內(nèi)，100多家票號被迫關(guān)閉，其余的錢莊和典當(dāng)行也都停止了借貸。許多晉商大號紛紛逃離北京和天津。通過私人匯票匯兌白銀的交易停止了。
由于受到京城白銀短缺的壓力，戶部只允許人們在京師官錢局將銀票兌換成銅鈔或制錢，而不允許兌換成白銀。這些規(guī)定顯然不利于建立銀票在市場上的信用，并立即遭致政府內(nèi)部的批評。為了增強人們對銀票的信心，戶部右侍郎王茂蔭極力主張政府允許商人在各地政府兌換銀票。然而，戶部擔(dān)心保持銀票的可兌換性，只會促使商人將紙鈔兌換成銀兩，而這將很快耗盡政府已經(jīng)非常有限的白銀儲備。
戶部的擔(dān)心正反映了清政府在銀票發(fā)行初期所面臨的兩難困境。這些紙鈔是用來彌補政府赤字的；而對于利用有限的白銀儲備以紙鈔形式來調(diào)動更多財政資源的計劃而言，市場經(jīng)濟參與者的信任至關(guān)重要。但是，商人對清政府財政枯竭的狀況心知肚明，他們怎么可能對銀票的價值抱有信心呢？在這種情況下，保持銀票的完全可兌換性，就將在短時間內(nèi)耗盡政府的白銀庫存。然而，沒有可兌換性的保證，很少有人會信任這些票據(jù)。
在各省設(shè)立的官錢局也難以推動銀票的流通。在戰(zhàn)時的政府財政運行中，各省都沒有足夠的資金供應(yīng)官錢局以維持銀票的兌換。19世紀(jì)50年代，清廷將在和平年代本該運往京城的絕大部分稅款直接分配給軍用糧臺。位于戰(zhàn)爭地區(qū)的省政府也不得不把稅收轉(zhuǎn)運給軍隊。這些稅收包括從商業(yè)交易中新獲得的厘金，這是省政府增加收入的一項重要來源。省政府的其他資金，也經(jīng)常直接送到軍隊駐地，而不是像往常一樣送繳省庫。因此，省級官錢局大多資金不足。要保證銀票的完全可兌換性，其發(fā)行量會大受限制。
此外，銀票也不容易通過軍費和河工費用來支出，這是這一時期政府開支最大的兩個項目。河工官員需要把白銀轉(zhuǎn)換成銅錢，以便從附近的農(nóng)民或小商販那里購買原材料，并向民夫支付工資。同樣，軍費開支的很大一部分是士兵的口糧。只有大糧商或大鹽商才有足夠的財力，在為軍隊提供物資時接受銀票，以等待將來的兌現(xiàn)。然而，連續(xù)不斷的戰(zhàn)爭，以及由此造成的跨地區(qū)貿(mào)易中斷，致使實力雄厚的商人遭受重創(chuàng)。
到了1853年，晉商建立的跨地區(qū)匯款網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)被徹底摧毀。1853年3月，太平軍宣布定都南京后，展開了一系列軍事行動來控制江西、湖南、安徽等省的糧食供應(yīng)。長江沿岸的重要交通線成了主要戰(zhàn)場，嚴(yán)重阻礙了跨地區(qū)的糧食貿(mào)易。10月22日，王茂蔭上奏說，由于太平軍的阻礙，安徽廬州地區(qū)的余糧無法出售給鄰近的江蘇。同樣，由于商家無法將余糧運往其他省份，山西糧價幾乎下跌了一半?；茨仙a(chǎn)的鹽也運不出去，江西、湖南兩省卻嚴(yán)重缺鹽。1853年，華北主要產(chǎn)鹽區(qū)長蘆鹽場的鹽生產(chǎn)和銷售已經(jīng)完全停止。與南宋通過“鹽引”（鹽商向朝廷支付費用取得的合法售鹽憑證）來協(xié)助流通政府紙鈔的鹽商不同，清朝的鹽商在朝廷需要他們幫助流通紙鈔的關(guān)鍵時刻卻已經(jīng)破產(chǎn)了。
因此，從軍隊收到銀票的供應(yīng)商，只有將銀票賣給那些想用于捐納的人這一條途徑。這是一條非常有限的渠道，因為那些已經(jīng)捐納過的就不再需要銀票了。河南巡撫英桂向朝廷報告說，銀票不受民眾歡迎，因為這些銀票只有在叛亂被鎮(zhèn)壓后才能兌現(xiàn)，而這在當(dāng)時看來前景渺茫。
很多奏折都報告了銀票遭到拒收的情況。山東巡撫張亮基上奏稱，糧臺從當(dāng)?shù)厥袌鲑徺I物資，只能使用白銀而不能使用銀票。中央分配給徐州糧臺價值20萬兩的銀票不能用于當(dāng)?shù)氐男☆~交易，戶部敦促糧臺向當(dāng)?shù)厥考澓蜕倘藢で髱椭?，以便將這些銀票兌換成白銀或銅錢。在江蘇的一些地方，士兵的軍餉是用鈔票發(fā)放的。官員強調(diào)，必須保證這些鈔票能在官錢局兌換成銅錢，以防止因無法使用而導(dǎo)致兵變。
由于軍隊和河工官員不得不用白銀從當(dāng)?shù)厣倘四抢镔徺I物資，他們也不愿意接受省政府的銀票。負(fù)責(zé)將稅款送交軍隊和河工的地方政府或榷關(guān)官員把這當(dāng)成他們在收稅時拒收銀票的最佳借口。正如江南河道總督庚長所言：“現(xiàn)在藩關(guān)運庫所收之款，多解大營，而兵勇不能用票。是以征收衙門借口大營之不用，遂寢閣不辦，而官票成為廢紙矣?！?/p>
由于各省督撫的首要任務(wù)是將征收到的大部分稅款送繳軍隊，他們不愿承擔(dān)兌現(xiàn)由其他省份發(fā)行或從其他省份收到銀票的額外負(fù)擔(dān)。例如，貴州巡撫蔣霨遠(yuǎn)以貴州缺銀為正當(dāng)理由，干脆拒絕兌現(xiàn)江南糧臺或他省督撫發(fā)行的銀票。江蘇省政府只能在當(dāng)?shù)厥褂帽臼〉你y票。福建巡撫王懿德上奏朝廷稱，永豐官錢局發(fā)行的銀票幾乎沒有在福建省之外的地方流通過。
在交戰(zhàn)地區(qū)，對銀票需求的低下與對銅錢需求的旺盛形成鮮明對比。如果士兵要在市場上購買食物，他們必須用銅錢支付，所以軍隊開拔到哪里，當(dāng)?shù)劂~錢的價格就比銀兩漲得快；要是士兵用銀兩來支付，他們甚至買不到足夠的食物來填飽肚子。為解決這一問題，江蘇省政府在山陽、清江浦等集鎮(zhèn)設(shè)立了三個官錢局來發(fā)行銅錢，以應(yīng)付士兵、小農(nóng)和零售商的需要。
在經(jīng)濟上懸為孤城的北京，對銀兩的需求也大幅下降。銀兩相對于銅錢的價值在1853年年初暴跌。為了應(yīng)對京城因私人錢莊倒閉而導(dǎo)致大量民眾失業(yè)的問題，官員敦促政府發(fā)行以制錢為單位的官鈔，并借給零售商和店主，以取代私人錢票。1853年5月，戶部在京城設(shè)立乾豫、乾恒、乾益、乾豐四個官號，以辦理兌換鈔票業(yè)務(wù)。他們用寶泉局和寶源局這兩個鑄錢局發(fā)行的制錢作為現(xiàn)金儲備來發(fā)行銅鈔。這些機構(gòu)類似內(nèi)務(wù)府于1841年設(shè)立的五家官銀號。1854年，戶部開始使用這些銅鈔來支付京城駐防旗兵的軍餉。
寶源局制造的銅幣
由于京城和各省銀票流通不暢，1855年3月28日，戶部決定將銀票換成小面值的銅鈔，即所謂的“改票用鈔”。至于各糧臺持有的銀票，常常被兌換成小面額的糧臺票，用于當(dāng)?shù)亟灰?。在京城，戶部特許民間商人管理的宇謙、宇豐、宇升、宇恒、宇泰的“五宇”官號來打理京城銅鈔的發(fā)行和兌換。1855年11月22日的上諭，敦促各省政府在三個月內(nèi)設(shè)立官錢局，以便流通銅鈔。除了支付政府開支外，戶部還希望銅鈔能補充制錢的使用，并在市場交易中取代白銀，從而緩解因白銀缺乏造成的市場蕭條。
做出“改票用鈔”決策之后，清政府僅為特殊目的發(fā)行過數(shù)量非常有限的銀票。例如，1860年12月15日，山東巡撫文煜請求戶部頒發(fā)官票174500兩，以供江北糧臺償還所欠商人債務(wù)。這種銀票類似于平定太平天國運動后，清政府發(fā)給官兵的欠餉劵，屬于無息債券，而不是市場上的通用貨幣。
但改票用鈔的決策，使銅鈔的可兌換性問題嚴(yán)重惡化。這些銅鈔顯然比銅錢更容易運輸，但兌換是另一回事。戰(zhàn)爭摧毀了云南銅的生產(chǎn)和運輸。清政府敦促各省尋找新的銅礦，甚至試圖從蒙古、朝鮮獲取銅。這些嘗試都因當(dāng)?shù)厝狈︺~礦而受挫。
銅的嚴(yán)重短缺，極大地影響了鑄錢局發(fā)行銅錢的數(shù)量、成色和質(zhì)量。只要一文錢供應(yīng)不足，當(dāng)五文、當(dāng)十文、當(dāng)二十文等面額的銅錢就難以在市場上順利流通。然而，銅的缺乏導(dǎo)致鑄錢局難以承擔(dān)一文制錢的鑄造。戶部官員對這種情況感到絕望。用他們的話說：“現(xiàn)當(dāng)部庫支絀，銅斤短少之時，若停鑄大錢，則經(jīng)費藉何補苴；若專鑄制錢，則局銅不敷提取。上籌國計，下念民生，顧此失彼，幾無兩全之策?！北本?、山西、直隸、河南、福建等地的鑄錢局甚至去鑄造鐵幣、鉛幣，乃至大面額的鐵幣，這些都無法在市場上流通。
由于京城無法從其他地區(qū)獲得足夠的原銅或銅錢供應(yīng)，戶部便將兌換銅鈔的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給各省督撫。戶部將發(fā)行的銅鈔分成兩類。一種叫京鈔（市場上也叫長號鈔），可以跨省使用，但只能在京城兌換；另一種叫省鈔（市場上也稱短號鈔），省政府必須在上面加蓋鈐印，因而有責(zé)任確保其可兌換性。
但商人將各省發(fā)行的銅鈔帶到京城，京師官錢局卻拒絕兌換。戶部官員以京城銅錢儲備不足為由，斥責(zé)各省督撫沒有妥善管理各省發(fā)行的銅鈔。江南河道總督庚長、河?xùn)|河道總督李鈞都上奏朝廷稱，如果從戶部收到的用于支付河工費用的銅鈔不能兌現(xiàn)，那就沒有商人愿意接受這些鈔票了。由于戶部無法向位于江蘇和山東的兩個河道總督衙門運送所需數(shù)量的銅錢，只好要求他們設(shè)立自己的官錢局，以兌現(xiàn)所收銅鈔。而鄰近各省由于沒有足夠的銅錢儲備兌現(xiàn)為河工發(fā)行的鈔票，因此在收稅時拒收紙鈔。結(jié)果，這些鈔票在市面上變得一文不值。
在京城，戶部甚至沒有足夠的銅錢來擔(dān)保自己發(fā)行的銅鈔。因此，它命令五個官號將這些紙鈔作為資本，并要求它們發(fā)行本票，以支付駐防旗兵的軍餉。官號本身沒有足夠的銅錢來保證兌換，只能用官方的銅鈔來兌換本票。到了1859年1月，戶部不得不動員京城50家錢莊來周轉(zhuǎn)這些政府銅鈔。京師自太平天國運動以來，在財政和跨地區(qū)貿(mào)易上均處孤懸狀態(tài)，這意味著這些民間金融商無法將他們收到的銅鈔轉(zhuǎn)變成資本，用于與其他地區(qū)商人進(jìn)行的長距離貿(mào)易。此外，1860年與英法兩國的沖突在京城引起了巨大的金融恐慌。人們爭先恐后地用鈔票兌換銅錢，總計高達(dá)1000多萬吊（1吊合制錢1000文）。到了1861年9月，再沒有人愿意在京城的市場交易中接受銅鈔。
這些大幅貶值的鈔票，為地方官員提供了在稅收中謀利的機會。他們強迫人們用銅錢或白銀交稅，然后以折扣價從市場上購買鈔票，以湊足稅收中政府要求的鈔票比例，交給上級。只要紙幣和金屬貨幣的價值存在顯著差異，中央政府就很難阻止官員的這些牟利行為。解決這一困境的方法之一，就是像日本明治政府在1868年至1870年所做的那樣，把紙幣作為唯一合法貨幣，以消除地方官員利用市場兌換差價套利的機會。事實上，這種方法對清朝官員并不陌生。在銀票的使用問題上，閩浙巡撫王懿德于1854年4月23日提議，中央和地方各級的所有公共支出和稅收都應(yīng)該只用紙鈔。這樣做便是向全國表明，官方發(fā)行的鈔票就是法定貨幣，從而為鈔票創(chuàng)造需求。然而，當(dāng)時清政府正與太平軍打得難分勝負(fù)，哪里敢采取如此激進(jìn)的紙幣政策。
并非所有的官錢局都?xì)v經(jīng)了挫折。至少有兩個案例表明銅鈔在當(dāng)?shù)乜梢猿晒α魍?，但兩次的銅鈔發(fā)行量都不大。江蘇徐州糧臺設(shè)立通源官錢局，通過從商業(yè)交易中以銅錢收取的厘金，確保其發(fā)行銅鈔的可兌換性。這些鈔票用來支付徐州駐軍的兵餉，并可以在鄰近地區(qū)流通，這一狀況持續(xù)到1862年。受此經(jīng)驗的鼓舞，漕運總督吳棠計劃籌集更多資金在淮安設(shè)立通源總局，并在邵伯、清桃等處添設(shè)分局，以便發(fā)行更多的銅鈔來支付駐軍的軍餉。同樣，西安官錢局發(fā)行的銅鈔也被當(dāng)?shù)厝怂邮?，流通銅鈔的總額約30萬吊。
但我們很難確切地知道，為什么這些地方的成功經(jīng)驗沒有鼓勵清政府去找到更好的方法來維持銅鈔在全國的信用。由于發(fā)行銅鈔失敗的例子太多，特別是在京城，戶部可能對此過于沮喪，因而認(rèn)為上述成功純屬偶然。此外，地方的成功經(jīng)驗并沒有涉及如何協(xié)調(diào)大量銅錢跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵問題。而這種轉(zhuǎn)移能力，對于確保全國銅鈔的可兌換性至關(guān)重要，尤其是在那些銅錢供應(yīng)不足以兌換銅鈔的地方。
在19世紀(jì)50年代后期，中國大部分地區(qū)的白銀價格開始下跌，重新回到使用政府更為熟悉的白銀成為可行的替代方案。銀價下跌意味著財政可以回到使用白銀而無須繼續(xù)進(jìn)行紙鈔試驗。在福建，永豐官錢局發(fā)行面值總計為391600000串（1串合制錢1000文）的銅鈔，在市場上幾乎一文不值。結(jié)果，福建省政府決定停止發(fā)行紙幣，并使用白銀來兌換這些銅鈔。在山東，由于白銀貶值，省政府得以在稅收和政府支出上用白銀代替銅錢。同樣，當(dāng)白銀價格跌破官方水平時，直隸的百姓更愿意用白銀納稅。在這種情況下，清政府正式廢除了紙鈔的發(fā)行。
19世紀(jì)50年代，清政府未能利用發(fā)行紙幣來克服財政危機。這說明了在國家建立必要的制度安排以支持新的信用工具方面，社會經(jīng)濟環(huán)境的作用相當(dāng)重要。在英國和日本，中央政府試行短期信用債券或紙鈔的初期，都在市場上遭遇了缺乏信任和大幅貶值的情況。但是，從這兩個國家向現(xiàn)代財政國家轉(zhuǎn)型的過程中，我們都可以觀察到一個相互促進(jìn)的互動過程。一方面，國家對沒有擔(dān)保的信用工具的依賴，迫使國家集中征收、管理其稅收，而財政的集中又增加了國家可動用的收入，以保障市場上那些信用工具的信用。另一方面，隨之而來的市場信任又促使國家進(jìn)一步加強財政集中，以確保國家信用工具在金融市場上的信用。
然而，中國在19世紀(jì)50年代叛亂和內(nèi)戰(zhàn)的分裂狀態(tài)，既損害了國內(nèi)經(jīng)濟，又使政府不得不進(jìn)一步下放財政權(quán)以維持軍事行動。因此，這樣的社會經(jīng)濟環(huán)境對于展開相互促進(jìn)的制度建設(shè)極為不利。盡管一些官員提議，利用國家強制手段使政府發(fā)行的紙鈔成為法定貨幣，但在與太平軍作戰(zhàn)失利的情況下，清政府似乎不敢實施這樣的政策。這與1868年至1871年間日本明治政府發(fā)行不兌換紙幣的政策比較，是非常有意義的。明治政府當(dāng)時雖然根基尚未穩(wěn)固，但在國內(nèi)不需要面對另一個敵對政權(quán)的挑戰(zhàn)。因此，強制不兌換紙幣成為法定貨幣更具可行性。這樣一來，明治政府可以確保征稅官員不會到市場上購買打折的紙幣，再以其面值向政府上交所收稅款。此外，日本明治初期，國內(nèi)經(jīng)濟和出口的擴大導(dǎo)致強勁的貨幣需求，這有利于中央政府發(fā)行的不兌換紙幣被市場接受。
明治政府發(fā)行紙幣的努力，也得到了民間金融商建立的金融網(wǎng)絡(luò)的支持。與政府合作的金融商，可以利用存儲穩(wěn)定的政府稅收以提高其在金融市場的信譽。而政府既得益于稅收從地方到中央的快速匯兌，又得益于金融商將經(jīng)濟落后地區(qū)以大米交納的稅收兌換為貨幣。然而，在19世紀(jì)50年代的中國，京城與全國各地的稅收和長途貿(mào)易的運輸渠道都被戰(zhàn)爭切斷。戰(zhàn)爭摧毀了既有的跨地區(qū)金融網(wǎng)絡(luò)和交通設(shè)施，導(dǎo)致銀票流通不足。1855年改銀票為銅鈔，則進(jìn)一步分散了財政運作。銅錢運輸帶來的難題，使得朝廷無法有效地協(xié)調(diào)各省兌換銅鈔。朝廷也不能用谷物或食鹽等商品，來擔(dān)保已發(fā)行銅鈔的價值。
19世紀(jì)50年代中國的社會經(jīng)濟狀況，與18世紀(jì)初的英國也形成鮮明對比。英國國內(nèi)和對外貿(mào)易的中心是倫敦，大約有70%至80%的關(guān)稅都來自倫敦。與此同時，在向現(xiàn)代財政國家轉(zhuǎn)型的過程中，英國參加的主要戰(zhàn)爭要么在海上，要么在歐洲大陸。中央政府很自然地將各地征收到的稅款集中到倫敦，以便向陸軍和海軍提供物資，而國內(nèi)金融和運輸網(wǎng)絡(luò)并未受到多大傷害。
有趣的是，當(dāng)清政府在1862年決定廢除紙鈔的時候，隨著清軍重新控制長江中游地區(qū)，長江三角洲地區(qū)開始出現(xiàn)一種民間金融商與政府合作的新形式。1860年，浙江巡撫王有齡不僅將糧食和彈藥的供給委托給徽商胡光墉（胡雪巖），而且還將公款存入胡光墉成立不久的銀號。與英國和日本的同行一樣，胡光墉充分利用與政府的關(guān)系，迅速在金融市場上建立起自己的信譽。到了19世紀(jì)70年代初，他的阜康銀號已躋身中國最大的本土銀行之列。
隨著金融匯兌網(wǎng)絡(luò)的逐步恢復(fù)，地方政府開始通過民間金融商，特別是晉商，將部分京餉匯往北京。例如，1859年，福州海關(guān)要求一位民間商人在一年內(nèi)將兩筆款項匯往北京，每筆價值5萬兩白銀。1862年和1863年，廣東、福建、上海各地海關(guān)，以及廣東、四川、浙江、湖北、湖南、江西各省政府，都開始借助晉商向北京匯款。雖然每筆匯款金額不超過5萬兩，但匯款路線表明，晉商已經(jīng)恢復(fù)并擴展了自己的金融網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)不僅將北京與上海、廣州、福州、寧波等沿海城市聯(lián)系在一起，而且還將它們與成都、漢口、南昌、長沙等內(nèi)陸城市連接起來。有證據(jù)表明個別督撫甚至在此之前就與晉商合作匯寄各項公款。這標(biāo)志著民間銀行家已經(jīng)開始廣泛參與政府資金的匯兌。
有了這些發(fā)展，為什么清代中國不能在19世紀(jì)末建立現(xiàn)代財政國家呢？考察19世紀(jì)70年代至90年代中國政府與經(jīng)濟的互動，我們將會看到，一個充滿活力、擁有廣泛金融網(wǎng)絡(luò)和征收富有彈性間接稅收潛力的國內(nèi)經(jīng)濟，在支持建立現(xiàn)代財政國家制度的互動進(jìn)程中，只是必要而非充分的條件。
（本文摘自和文凱著《通向現(xiàn)代財政國家的路徑：英國、日本和中國》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2023年12月。）
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