全球治理參與：中國(guó)距離“大國(guó)財(cái)政”還有多遠(yuǎn)？

|從中國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我們具備了一定的基礎(chǔ)和條件，但大國(guó)財(cái)政沒(méi)有建立起來(lái)，這與大國(guó)經(jīng)濟(jì)地位、大國(guó)治理不相匹配，導(dǎo)致了配置全球資源的能力不足、化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)、參與全球治理的深度不夠等問(wèn)題，這些制約了中國(guó)的影響力，未來(lái)中國(guó)大國(guó)財(cái)政的任務(wù)非常艱巨。

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作者：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院課題組

提升配置全球資源的能力

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，資源在全球范圍內(nèi)配置成為必然。一個(gè)國(guó)家的發(fā)展能力，并不僅限于對(duì)國(guó)內(nèi)資源的配置能力，而是在很大程度上依賴(lài)于全球資源配置能力。 

“全球資源”在此是一個(gè)廣義的綜合性概念，既包括化石能源、非能源礦產(chǎn)資源等自然資源，也包括資本、人才等社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源和技術(shù)資源。資源已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)硬約束。隨著中國(guó)人口增加，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，資源消耗呈剛性增長(zhǎng)，中國(guó)已經(jīng)是諸多初級(jí)產(chǎn)品的最大消費(fèi)國(guó)。從資源儲(chǔ)量看，重要資源人均占有量低。雖然中國(guó)主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量總體保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但是大宗礦產(chǎn)品的供需缺口依然較大，對(duì)外依存度居于高位。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和規(guī)模日益增大，對(duì)資源依賴(lài)程度顯著上升。在這種情況下，中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在一定程度上取決于中國(guó)利用全球資源的狀況。然而，與這種需求相比，全球資源配置能力不足已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板。一旦資源供給國(guó)掐住我們的“脖子”，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)陷入困境。

市場(chǎng)與政府是配置全球資源的“兩只手”。市場(chǎng)是配置全球資源的基礎(chǔ)方式，企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的跨國(guó)流動(dòng)。政府則通過(guò)規(guī)則制定權(quán)、能源定價(jià)權(quán)以及一些政策的實(shí)施，影響全球資源配置。這“兩只手”在全球資源配置中相互依賴(lài)、相互支撐。一方面，“市場(chǎng)之手”是“政府之手”發(fā)揮影響力的基礎(chǔ)；另一方面，“政府之手”為“市場(chǎng)之手”提供保障。所謂“有大家才有小家”。埃克森·美孚、摩根大通、通用電氣、豐田汽車(chē)等行業(yè)巨頭的背后，總有政府的影子。如果一個(gè)國(guó)家的影響力較弱，那么該國(guó)的企業(yè)很難在全球資源配置中占有主導(dǎo)地位。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)全球資源配置能力不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，市場(chǎng)與政府這“兩只手”在配置全球資源中失衡。目前，中國(guó)在全球資源配置中主要依賴(lài)“市場(chǎng)”這只手，而“政府”這只手的配置能力相對(duì)不足，使中國(guó)在全球資源配置中處于不利的局面，這也在一定程度上抑制了企業(yè)“走出去”的能力。

另一方面，政府與市場(chǎng)這“兩只手”自身都存在一些缺陷，制約了中國(guó)的全球資源配置能力。首先，從政府層面上來(lái)看，中國(guó)全球資源配置能力不足主要表現(xiàn)在以下四點(diǎn)：一是中國(guó)對(duì)于全球規(guī)則制定、能源定價(jià)等方面的影響力還不強(qiáng)。二是中國(guó)政策的獨(dú)立性和自主性受到影響。例如，2015年8月，中國(guó)對(duì)匯率政策的調(diào)整，完善人民幣中間價(jià)的報(bào)價(jià)機(jī)制，市場(chǎng)決定匯率前進(jìn)了一大步，本來(lái)是符合西方國(guó)家所持的由市場(chǎng)決定匯率的觀點(diǎn)，但卻仍遭到一些國(guó)家的質(zhì)疑和不滿(mǎn)。三是采取的國(guó)際合作受到一些國(guó)家的歪曲和抵制。四是對(duì)于人力資源和科技的吸引能力還不足。

其次，從企業(yè)層面上看，企業(yè)“走出去”參與全球資源的配置，還面臨著一些約束和障礙。例如，企業(yè)大而不強(qiáng)的問(wèn)題比較突出，缺少?lài)?guó)際知名品牌，對(duì)于資源的吸引能力還有所欠缺；企業(yè)“走出去”之后的戰(zhàn)略考量不是很清晰，經(jīng)營(yíng)不能根據(jù)環(huán)境和市場(chǎng)的變化及時(shí)調(diào)整，存在文化上的水土不服等問(wèn)題，這些都困擾著企業(yè)在海外配置資源，使其面臨著戰(zhàn)略困境、文化困境和經(jīng)營(yíng)困境。

中國(guó)在全球資源配置中能力不足，原因在于：一方面，不公平的國(guó)際規(guī)則制約了配置能力的發(fā)揮。包括世貿(mào)組織規(guī)則在內(nèi)的許多國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，都是在發(fā)達(dá)國(guó)家的主導(dǎo)下制定的，中國(guó)參與得比較晚，這些貿(mào)易規(guī)則主要為了保護(hù)制定國(guó)的利益，在一些規(guī)定上對(duì)中國(guó)及其他一些發(fā)展中國(guó)家是不公平的。例如，為了保護(hù)環(huán)境，中國(guó)加強(qiáng)對(duì)稀土的開(kāi)采管理，卻被世貿(mào)組織裁定為違反世貿(mào)規(guī)則。聯(lián)合國(guó)《建立新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序宣言》第四條第5款規(guī)定：“每個(gè)國(guó)家對(duì)自己的自然資源和一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擁有充分的永久主權(quán)。為了保衛(wèi)這些資源，每個(gè)國(guó)家都有權(quán)采取適合于自己情況的手段，對(duì)本國(guó)資源及其開(kāi)發(fā)實(shí)行有效控制。任何一國(guó)都不應(yīng)遭受經(jīng)濟(jì)、政治或其他任何形勢(shì)的脅迫，以至不能自由地和充分地行使這一不容剝奪的權(quán)利?！备鶕?jù)這一規(guī)定，中國(guó)的行為完全是合理的。實(shí)際上，稀土儲(chǔ)量同樣很大的美國(guó)、澳大利亞和法國(guó)等已停止大規(guī)模開(kāi)采或是根本就沒(méi)開(kāi)采，而如今中國(guó)稀土產(chǎn)量卻高達(dá)全球90％以上。這就屬于典型的雙重標(biāo)準(zhǔn)和貿(mào)易歧視。

另一方面，中國(guó)的大國(guó)財(cái)政較弱。財(cái)政是政府活動(dòng)的體現(xiàn)，正是由于大國(guó)財(cái)政較弱，與大國(guó)經(jīng)濟(jì)和大國(guó)治理不相匹配，導(dǎo)致了中國(guó)在規(guī)則制定和國(guó)際事務(wù)處理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)不足，影響了全球資源配置能力。

增強(qiáng)化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)的能力

財(cái)政是應(yīng)對(duì)全球公共風(fēng)險(xiǎn)的主要工具。一方面，財(cái)政通過(guò)財(cái)政支出、稅收等政策工具，直接防范和化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，財(cái)政為其他應(yīng)對(duì)全球公共風(fēng)險(xiǎn)的方式和行為提供保障。從表面上看，利率、匯率等政策屬于金融政策范疇，但最終需要財(cái)政來(lái)承擔(dān)?？梢哉f(shuō)，防范和化解全球風(fēng)險(xiǎn)的政策和措施，都可直接或間接地歸結(jié)到財(cái)政。財(cái)政能力的強(qiáng)弱直接影響防范和化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)的能力。全球公共風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜化和傳遞性增強(qiáng)，對(duì)大國(guó)財(cái)政的能力提出了更高要求。近些年來(lái)，隨著財(cái)政實(shí)力的提升，中國(guó)應(yīng)對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)的能力也在提升。不過(guò)，在全球風(fēng)險(xiǎn)日趨復(fù)雜、影響不斷加劇的情況下，相對(duì)于防范和化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)的需要而言，中國(guó)的能力還不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)防火墻、應(yīng)對(duì)來(lái)自外部風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)。全球公共風(fēng)險(xiǎn)一般都是由一國(guó)爆發(fā)，然后傳遞到其他國(guó)家。大國(guó)財(cái)政應(yīng)對(duì)全球公共風(fēng)險(xiǎn)，需要構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)防火墻，減弱或阻止全球公共風(fēng)險(xiǎn)向國(guó)內(nèi)傳遞。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)構(gòu)建防火墻的能力還不強(qiáng)，目前化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)主要是“被動(dòng)式應(yīng)對(duì)”，尚未實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)式防御”。這主要表現(xiàn)在：對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判性出現(xiàn)偏差、反應(yīng)較為遲緩、應(yīng)對(duì)措施滯后性和不完善、政策缺乏協(xié)調(diào)性等。在應(yīng)對(duì)全球公共風(fēng)險(xiǎn)方面，之所以存在這種滯后和反差，一方面由客觀原因造成，與中國(guó)的發(fā)展階段和對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的要求有關(guān)；另一方面，這也表明中國(guó)應(yīng)對(duì)全球公共風(fēng)險(xiǎn)的能力還不強(qiáng)。

第二，承擔(dān)大國(guó)責(zé)任、化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)，不僅要做好國(guó)內(nèi)的“文章”，而且還要站在全球利益的角度，承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，與其他國(guó)家一起防范和化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)承擔(dān)大國(guó)責(zé)任、化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。主要表現(xiàn)在：在應(yīng)對(duì)全球公共風(fēng)險(xiǎn)上，參與的深度不夠，與其他國(guó)家的信息共享和情報(bào)交換還不足、政策協(xié)調(diào)不夠，等等。這其中的原因主要在于三方面：一是受制于國(guó)際規(guī)則的限制?，F(xiàn)行的國(guó)際規(guī)則是在發(fā)達(dá)國(guó)家的主導(dǎo)下制定的，中國(guó)參與得比較晚，在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的發(fā)言權(quán)還較弱，影響了大國(guó)財(cái)政作用的發(fā)揮。二是中國(guó)大國(guó)經(jīng)濟(jì)的地位還不牢固，在軟實(shí)力上與一些發(fā)達(dá)國(guó)家還存在不小的差距，這也限制了大國(guó)財(cái)政發(fā)揮作用。三是在應(yīng)對(duì)全球公共危機(jī)上，由于中國(guó)是后跟進(jìn)者，存在經(jīng)驗(yàn)不足、方式待優(yōu)化等問(wèn)題。

拓展參與全球治理的深度

近些年來(lái)，中國(guó)積極參與全球治理，在全球事務(wù)中發(fā)揮一定作用，但與大國(guó)經(jīng)濟(jì)地位相比，中國(guó)大國(guó)財(cái)政參與全球治理的能力不足、深度不夠，主要表現(xiàn)在以下方面：

一是全球規(guī)則制定權(quán)有限。

二是重大國(guó)際事務(wù)的話(huà)語(yǔ)權(quán)不夠。

三是參與的方式有待優(yōu)化、領(lǐng)域有待拓廣。中國(guó)在參與方式上多停留在呼吁、倡議，對(duì)于實(shí)質(zhì)性的協(xié)調(diào)、協(xié)商和談判影響力相對(duì)較小，缺少主導(dǎo)性和主動(dòng)性。從參與的領(lǐng)域來(lái)看，中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理中作用突出，但在政治、社會(huì)、文化、環(huán)境等其他眾多領(lǐng)域則更多的還是一個(gè)配角，與大國(guó)地位不相符合。

四是對(duì)中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略支撐有待提升。一國(guó)參與全球治理的深度，通常與其國(guó)際戰(zhàn)略有關(guān)，而一個(gè)適合本國(guó)需要的國(guó)際戰(zhàn)略能否得到有效實(shí)施，依賴(lài)于財(cái)政的支撐。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于財(cái)政的功能定位主要集中在國(guó)內(nèi)治理層面，對(duì)財(cái)政在國(guó)際戰(zhàn)略中的作用認(rèn)識(shí)不足，致使財(cái)政對(duì)中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略的支撐作用并沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)，抑制了財(cái)政在全球治理中的積極作用。

五是財(cái)政制度的示范性不強(qiáng)。財(cái)政制度還存有一些不科學(xué)、不規(guī)范、不合理之處，法治化、規(guī)范化有待進(jìn)一步提升。特別是財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，不僅影響了國(guó)內(nèi)治理能力，而且也削弱了中國(guó)參與全球治理的能力，無(wú)法形成一個(gè)有力的“拳頭”。

（“大國(guó)財(cái)政、大國(guó)經(jīng)濟(jì)與大國(guó)治理”課題組負(fù)責(zé)人：劉尚希。課題組成員：王朝才、傅志華、申學(xué)鋒、趙大全、李成威、陳龍、蘇京春。）

文章原載于社會(huì)科學(xué)報(bào)第1568期第1版，文中內(nèi)容僅代表作者觀點(diǎn)，不代表本報(bào)立場(chǎng)。