常平新法與北宋糧食賑濟改革

2021年是王安石一千年華誕。一千年來，圍繞王安石的爭議似乎從未停止，他究竟是“一世之偉人”還是招致“靖康之禍”的禍?zhǔn)?？他給后世留下了怎樣的政治遺產(chǎn)，又在何種程度上影響了宋代以后中國歷史的進(jìn)程？為了厘清上述問題，澎湃新聞·私家歷史特別推出“千年王安石”專題，邀請多位宋史學(xué)者從政治、文學(xué)、哲學(xué)等層面多維度展示王荊公的面貌，以饗讀者。

常平理念與常平倉的歷史

常平理念由來已久，《周禮·泉府》云：“以泉府同貨而斂賒”“泉府，掌以市之征布，斂市之不售貨之滯于民用者，以其賈買之，物楬而書之，以待不時而買者?！编嵭疲骸巴惨?。同者，謂民貨不售，則為斂而買之；民無貨，則賒貰而予之?！庇?，《史記·平準(zhǔn)書》司馬貞《索隱》云：“大司農(nóng)屬官有平準(zhǔn)令丞者，以均天下郡國轉(zhuǎn)販，貴則賣之，賤則買之，貴賤相權(quán)輸，歸于京都，故命曰‘平準(zhǔn)’”?！皵可⑷∮琛?、“貴賤相權(quán)輸”是政府對市場不同情形（稀缺、滯銷、過剩）的調(diào)控，在歷史上有很多經(jīng)濟手段：《周禮》泉府和王莽的錢府側(cè)重于政府賒貸；漢武帝時桑弘羊主導(dǎo)的均輸法側(cè)重貿(mào)遷融通與物資積聚；至于平準(zhǔn)法，基本目標(biāo)在于落實賤糴貴糶，平抑物價。自西漢設(shè)常平倉后，后世的常平概念集中于貴賤糴糶，多指向糧食常平。

然而歷史上常平的發(fā)展并不容易。首先，常平倉儲備甚少、功能有限。隋唐時地方有社倉、義倉，隨后又設(shè)置常平倉，但常平儲備僅不到前者十分之一。宋代前期，州級常平本金規(guī)格有所增長，并由專司執(zhí)掌。然而，最大的問題就是“存不住”，戰(zhàn)事一起，就搬到緣邊助給軍費。所以，長期以來常平倉儲就是一個時存時耗的過程。其次，除了規(guī)模有限之外，還有更深的體制性癥結(jié)?！昂笫懒x倉之名固在……比及報可，委吏屬出，而文移反復(fù)，給散艱阻，監(jiān)臨、胥吏相與侵沒，其受惠者大抵近郭力能自達(dá)之人耳，縣邑鄉(xiāng)遂之遠(yuǎn)，安能扶攜數(shù)百里以就龠合之廩哉！”（胡寅：《讀史管見》卷15，長沙：岳麓書社，2011年，第547頁）李覯云：“數(shù)少也、道遠(yuǎn)也、吏奸也。”（李覯：《李覯集》卷16《富國策》，北京：中華書局，2011年，第143頁）在常平賑濟中，政府要沖破胥吏欺弊、豪強操控、游手?jǐn)r截，把錢物發(fā)放到基層農(nóng)民手中并不容易。如果沒有系統(tǒng)的制度搭建——從決策、人事、機構(gòu)、規(guī)模、法令到最基層的給納條例、執(zhí)行細(xì)節(jié)等等，國家常平難有實質(zhì)性起色。

新的理念、新的構(gòu)想、新的體系

王安石上臺后首要之務(wù)就是重振常平事業(yè)，創(chuàng)行青苗法，以農(nóng)業(yè)借貸為突破口實行常平改制。以往人們只關(guān)注青苗借貸，而常平改革實際走的是新舊雙軌制：新法，即青苗借貸，“其法給常平廣惠倉錢，依陜西青苗錢法，于夏秋未熟已前約逐處，收成時酌中物價，立定預(yù)支每斗價，召民愿請。仍常以半為夏料，半為秋料”；而舊法，即振興早已沒落的平準(zhǔn)糴糶法，“遇貴量減市價糶，遇賤量增市價糴”。因此，常平青苗條例實則有兩部分內(nèi)容，一則闡釋青苗借貸，二則闡釋常平糴糶，所謂“新法之中，兼存舊法”。相應(yīng)地，常平倉儲也一半用于借貸，一半用于糴糶。

常平新法出臺后，政府就開始對舊常平體系進(jìn)行大范圍、實質(zhì)性的改造。

首先是新常平本金。在原有的常平廣惠倉基盤上增加巨額經(jīng)費投入，其運營啟動金就達(dá)到1500萬貫，隨后，各路物資又源源不斷匯入。這是一個物資聚攏的過程，某種程度上也是物資重組的過程。“常平廣惠之物收藏積滯，必待年儉物貴然后出糴”，因此，關(guān)鍵在于激活“積滯”倉儲，使之納入新的循環(huán)體系，并通過各路財政撥付加大常平投入力度，使之在短時間內(nèi)迅速做大體量。此外，新增投放渠道與投放空間（新增大范圍農(nóng)業(yè)借貸），形成中央與基層間的直接貨幣及物資對流循環(huán)。在這個過程中，過去體量、作用有限的“小常平”逐步過渡到規(guī)模龐大、功能豐富的“大常平”系統(tǒng)，這是常平新法的基本邏輯。

其次，提舉官系列。提舉官的任命與派出，意味著新法正式走向基層付諸執(zhí)行，此后，新法開始全面進(jìn)入執(zhí)行與試驗階段。人事團隊需要配合新法進(jìn)程，政府設(shè)置了一套自上而下的常平官員系統(tǒng)。從提舉官（路級）到管勾官（州級）、再到給納官（縣、村級），這是基層執(zhí)行團隊。此外，朝廷不時派出的察訪官系列、司農(nóng)寺派出的勾當(dāng)官系列，皆署以“常平等事”職銜，直下基層，作為中央派出的指導(dǎo)與監(jiān)督團隊。在歷史上，恐怕很難找到這樣一系列全套的、安插于基層的、機動與非機動的、并且隨時掌控基層信息的人事系統(tǒng)。然而這只是一個開始，它為日后提舉常平司全面介入鄉(xiāng)村義勇、保甲、役法、農(nóng)田水利、淤田營田等基層法奠定了關(guān)鍵的人事基礎(chǔ)。

再次，常平體系的平臺化與功能化。政策、物資、人事、機構(gòu)、法令萬事俱備，剩下的就是新常平在其新制度軌道上的深化與拓展，不斷走向功能化與平臺化。青苗借貸、平糴、賑濟（含水利）日益成為新常平體系的三大核心項目。這是王安石的基本訴求，借助國家能力扶植常平系統(tǒng)，實現(xiàn)基層農(nóng)業(yè)改制，并且此基礎(chǔ)上拓展到更多細(xì)分領(lǐng)域，尤其是軍事領(lǐng)域。在這個過程中，新常平業(yè)務(wù)在不斷分層、細(xì)化，從常平機構(gòu)開始“發(fā)散式”指向多元業(yè)務(wù)。與此同時，常平錢物也通過這些“業(yè)務(wù)”不斷向基層沉淀。這還不是單向度的沉淀，而是一個新流通體系的搭建：即在國家與農(nóng)民之間，徹底繞開中間渠道（比如豪商階層），實現(xiàn)以貨幣為主體的雙向循環(huán)系統(tǒng)。

常平（機構(gòu)）業(yè)務(wù)范圍、各級市易財政業(yè)務(wù)范圍

這是新法機構(gòu)的重要特質(zhì)之一，在功能與規(guī)模發(fā)展到一定程度后，最終實現(xiàn)“平臺化”。它們需要具備一系列基礎(chǔ)運作能力：物資儲備、調(diào)度和變轉(zhuǎn)能力，機構(gòu)統(tǒng)籌、協(xié)同能力，節(jié)點反應(yīng)、掌控能力，還有基層巡察和信息搜集、記錄能力等等。常平、市易兩大系統(tǒng)經(jīng)過若干年制度深耕，已經(jīng)具備了這些要素，它們的功能拓展水到渠成，并實現(xiàn)了各種業(yè)務(wù)“掛鉤”。比如元豐時市易主導(dǎo)河北俵糴，以代替大規(guī)模河?xùn)|糧食轉(zhuǎn)運。原本屬于三司-轉(zhuǎn)運司的職事，開始被搭載于市易這個平臺上。市易機構(gòu)既然可以采購運營商業(yè)及專賣物資，為何不能經(jīng)理糧食呢？常平的邏輯則要更清晰些，本來就是和糧食打交道的，平糴是其本職業(yè)務(wù)，既然糴糶斂散是常態(tài)，那么由一般的“平準(zhǔn)平糴”拓展到“軍糴”也是情理之中吧?！板X當(dāng)付之常平，常平新法本所以權(quán)邊糴，待緩急也”，王安石以為“理”當(dāng)如此。

又次，強大的流通型“物資池”。隨著業(yè)務(wù)和財政拓展，“常平”與“市易”在很多領(lǐng)域承擔(dān)主導(dǎo)角色。神宗朝史讀到后半段，你會感嘆這些機構(gòu)簡直“無所不能”，而決策層也有意推動、做大這些新法機構(gòu)，讓它們聚攏更多的財賦、衍生出更多的業(yè)務(wù)。機構(gòu)開始朝著“平臺化”的方向發(fā)展，而平臺則背后則是極為強大的物資“蓄水池”或者說“物資池”。

新常平物資“開闔斂散”示意圖（左方來源物資數(shù)十種，僅列部分）

“常平”與“市易”是神宗朝兩個最核心的物資池，政府給予各種特殊待遇——超規(guī)格本金（啟動+后續(xù)）、集中事權(quán)（統(tǒng)攝與辟屬權(quán)）、經(jīng)營節(jié)點（要沖地帶）、人事配套（提舉官系列）、寬松且多元經(jīng)營方式、多樣化物資（市易折博與科買）、機構(gòu)關(guān)聯(lián)與輻射力度、以及優(yōu)化博易、融資條件（借貸與“同貨”）。這兩大“物資池”總體量是無法計算的。就常平而言，青苗借貸在1500萬貫，常平倉總規(guī)模約3000萬貫（按投放/留倉1：1比例）。但若將其拓展業(yè)務(wù)算入，比如常平市糴、軍糴，那就更不可估量了。而各級市易因全面接手國家專賣、商業(yè)借貸與軍事財政系列，其終極規(guī)模還要遠(yuǎn)超常平系統(tǒng)。當(dāng)然，新法財政遠(yuǎn)不止這兩宗，作為全國勞役及吏祿經(jīng)費來源的“免役坊場物資”規(guī)模也在3000萬貫級別。如果把一系列新法財政全部囊括起來的，那么其財政體量早已在萬億貫之上，若是再考量流通要素（速度、頻次等），那么產(chǎn)生的流通效應(yīng)還要再成倍增加。

這些“物資池”非靜態(tài)的“儲備池”，而是動態(tài)的“流通池”，不管是經(jīng)費開支、借貸融資（農(nóng)業(yè)貸、商業(yè)貸）還是轉(zhuǎn)移調(diào)撥，都處于高速流轉(zhuǎn)狀態(tài)，即王安石主張的“開闔斂散”基本流通盤面。借貸通行一年兩料（二次流通），而經(jīng)費周轉(zhuǎn)、調(diào)撥、開支則頻次無定，通過青苗、糴糶、免役、保甲、市易“抵當(dāng)”等方式實現(xiàn)中央與基層間的多渠道循環(huán)。宮澤知之所講新法“國-民”貨幣雙循環(huán)系統(tǒng)以及緣邊軍事物流體系，即此新法流通盤直接映現(xiàn)。

糧食賑濟改革與新賑濟方案

中國古代是一個典型的災(zāi)傷社會，水、旱、蝗、瘟疫、地震以及其它次生災(zāi)害頻仍，而災(zāi)傷對于社會及百姓的沖擊程度一方面取決于災(zāi)害本身，但更長期來看，則取決于國家是否具備強大且穩(wěn)定的賑濟能力及與配套系統(tǒng)。神宗朝“新常平體系”的全面崛起帶動了國家賑濟方案的全面調(diào)整。

舊常平機制的困境來自于其有限的賑濟能力——政策不明、業(yè)務(wù)不專、儲備有限、賑濟乏力。新常平改制一開始就對接著這樣一種強烈的問題意識與賑濟訴求。所以，當(dāng)神宗朝的常平體系在全面升級改造后，我們自然有必要進(jìn)一步考察其災(zāi)害賑濟上的作為。經(jīng)歷了若干年的發(fā)展，曾經(jīng)不起眼的常平倉，一躍成為國家賑濟主力，不再是當(dāng)年跟在“省倉”背后的候補角色。

熙寧六年，新常平體系很快迎來了嚴(yán)峻的考驗——熙寧大旱。這次旱情時間長、區(qū)域廣、災(zāi)害深，以及綿延不絕的后續(xù)問題，比如大面積流民潮。此時考驗政府的已不是常規(guī)賑濟能力，而是有沒有一套持續(xù)有效的賑濟體系。不僅如此，除了一般賑濟之外，政府還要同步籌備高強度的軍事賑濟，緣邊大量弓箭手、義勇保甲、生熟戶及兩屬戶，都在政府救濟范圍內(nèi)，這將涉及到百萬以上的群體，且大量處于饋運艱難的極邊地帶。在這次持續(xù)性災(zāi)傷中，這些新部落編戶并沒有被放棄。

從熙寧三年到六年，即新法起步階段，常平倉已逐步代替省倉進(jìn)行常規(guī)賑貸。熙寧六年開始，隨著大旱蔓延，新常平倉開始真正發(fā)力。

首先是賑濟頻次。由于旱情的延時性特征，常平倉在很多地區(qū)采取“浸潤”與“接力”模式。以淮南和兩浙為例，一個月若干次，一次十萬石以內(nèi)，不斷有后續(xù)糧米撥入。政府大概對此次災(zāi)害有長時性預(yù)期，于是在局部地區(qū)采用“少量高頻”的賑濟模式。

其次是主體賑濟加組合賑濟。常平倉開始真正取代省倉成為賑濟之絕對主力，盡管在此期間很多地方機構(gòu)還有依賴省倉的慣性，但政府原則上盡量不發(fā)省倉，而是增加常平給賜力度。（參考《長編》卷250，熙寧七年二月辛未條，第6082頁）值得注意的是，在賑濟序列上，新法前后最大的變化是由之前的省倉帶頭轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｆ絺}帶頭賑濟。在這個過程中，常平賑濟的“平臺”特征逐步顯現(xiàn)：司農(nóng)寺、三司、轉(zhuǎn)運司、經(jīng)略司等錢物不間斷地?fù)苋胩崤e常平司，形成機構(gòu)間的“匯流賑濟”、“組合賑濟”與“接力賑濟”，可以說是依托常平平臺的多元組合賑濟法。

第三是賑濟模式。熙寧抗旱與賑濟在傳統(tǒng)模式外加入更多的新法要素，所以方法非常多樣化：包括（1）一般賑濟，即傳統(tǒng)賑貸與糴糶法；（2）工程招募，即由流民潮帶來勞動力的迅速集中，政府通過招募、組織水利工程形式加以紓解與安置；（3）啟動災(zāi)傷準(zhǔn)備金，將額外繳納、儲備的常平免役坊場等物資迅速納入賑濟系統(tǒng)；（4）入粟賑濟，提舉常平司進(jìn)行度牒等交易與募人入粟；（5）勸諭蓄米之家出糶糧食；（6）設(shè)置城市諸門糶場；（7）置場博糴和預(yù)買，與民間進(jìn)行絹物博易，先期發(fā)放糧食，后期收購布帛；（8）青苗免息、倚閣或展納協(xié)同配合，等等。以上大多是在提舉常平司主持下完成的。這個時期，常平倉高頻的出鏡率和多元密集的賑濟方案刷新了北宋救荒記錄。

熙寧中后期，這樣一種高度組織化的賑濟“接力賽”是前所未有的：機構(gòu)接力、物資接力、區(qū)域接力、政策接力。此外，還要應(yīng)對一系列治理難題：如何安置大面積流民和布置后續(xù)復(fù)業(yè)？如何在大型災(zāi)害中繼續(xù)支持地緣拓進(jìn)和區(qū)域編戶整合的軍事政策？如何利用流民潮推進(jìn)全國農(nóng)田水利工程與基層民兵編伍？不難看出，新常平體系需要面對的是高壓力且復(fù)雜情態(tài)下的全方位賑濟任務(wù)。李燾在《長編》中以“流水賬”的形式相對“保真”地記錄、還原了當(dāng)時的情形，讓我們得以窺見其整體面貌。

豐圖義倉內(nèi)城鳥瞰圖

結(jié)語

國家賑濟問題，尤其是面對大型災(zāi)害的高強度、大范圍、延時性賑濟，從來不是簡單的悲憫情懷與常規(guī)賑濟意識就能解決的問題，它的背后是國家賑濟能力的綜合體現(xiàn)。有沒有足夠體量的倉儲、有沒有完整的糧食賑濟系統(tǒng)、有沒有扎根到基層的人事梯隊、有沒有合理有效的給納機制、有關(guān)沒有細(xì)密完善的立法與約束機制，有沒有遏制豪強與游手截取倒賣糧食的能力，甚至從最根本上說，能不能搭建一套除了依靠國家財政撥付之外的常平自運營系統(tǒng)等等，這些都是更為關(guān)鍵的考量要素。

王安石變法中的賑濟改革并沒有在傳統(tǒng)“賑濟口子”（哪里放糧？給誰放糧？放多少糧？）上作文章，而是在賑濟“樞紐”與“能力”上下功夫，如拳法的關(guān)鍵在于內(nèi)力修煉。如何激活舊倉儲、做大做強常平倉、如何發(fā)揮常平體系的平臺效應(yīng)，是他首先關(guān)懷的問題。在神宗朝，常平已不是曾經(jīng)那個只用來“平準(zhǔn)”、“賑濟”的常平，而是“經(jīng)營”常平，它有一套完整的自運營機制，得益于王安石所開發(fā)的農(nóng)業(yè)借貸體系（青苗借貸）以及后續(xù)的業(yè)務(wù)功能拓展。借貸法與平準(zhǔn)賑濟法之雙軌交錯配合，成就了新常平機制。王安石變法的看點非常多，但其“大常平體系”則其中最具分量的一個。

（本文首刊于《江海學(xué)刊》2021年第1期，澎湃新聞經(jīng)授權(quán)發(fā)布。）