中華帝國有一個不可思議的地方，就是它能用一個很小的官員編制，來統(tǒng)治如此眾多的人口。為了說明這一點，必須先看一下地方官員是怎樣行使職權的。
一個由北京任命的縣官來到的地方，那里不是根本沒有地方當局和地方權力機構的；他的首要任務是和地方上層人物搞好關系。他在北京被皇帝召見后，就通過驛站前往該縣就職。他沿著驛道每天從一個城市到另一個城市，一站一站地行進，也許要走一個月或更長的時間。每到一站，他會受到地方官員的接待，并在驛站下榻。當一個地方長官最后被簇擁著走向他就職的縣衙門（即一個由官署、住宅、監(jiān)獄、倉庫、棧房一起組成的大院）時，他通常會帶來兩類私人助手：第一類是他個人的雇員；第二類是他的私人幕僚，他們是行政事務方面的顧問或行家。這些人被稱為幕友，他們都具有士子的身份，通常是取得功名的人，尤其擅長法律和財政方面的事務。雇員和幕友的薪俸都由該地方官自己開銷。他們和該地方官一起來到一個陌生地區(qū)，因為有名的“回避法”禁止官員在自己的省份任職，這使他和他的幕僚都成了外地人，他們可能不懂當地方言，也與當地的利害關系沒有瓜葛。
這些新來的人在他們的衙門里會發(fā)現兩種人：第一種是書吏班子，他們處理衙門內部的日常文書工作，并且熟悉公文檔案和某些專門事務；第二種是從事外勤的衙役，他們代表衙門與老百姓打交道，負責維持秩序、收稅和緝捕罪犯等工作。這些地方官的班子中的本地人，當然在地方上有著廣泛的根基，所以地方官的首要任務就是按照自己的意愿駕馭他們的工作。因此，他安置他的私人雇員把守衙門的大門，以控制出入，并派他們主管文案以處理文件。這樣就可以在皇帝任命的外地官員和當地機構之間建立起平衡，外地官員則通過這個機構來行使他的職權。
一般的地方行政官職權的一個特點，就是他在表面上管轄著一個約有二十萬到二十五萬居民的地區(qū)，地方長官是中央政府任命的該地唯一代表。這種表面地位造成的結果，就是地方長官只有在與當地紳士頭面人物的密切合作下，才能做他的工作。在理論上，他須具備的主要優(yōu)秀品質是要“親”民，但實際上，他必須與上層分子保持密切的接觸。北京依靠他與他們的合作來維持穩(wěn)定。朝廷必須防止縣級政府演變?yōu)榧兇饩S持紳士的政權，為此必須經常向紳士灌輸恤民的思想。沒有一個王朝能夠建立起比紳士所希望的更好的政府。簡言之，清朝的中央政府是高度集權的，但集權又是極為表面的。它防止出現地方自治，但又對地方官員委以要他與地方上層合作的重任。規(guī)章是僵死的，但卻放之四海而皆準。它們必須在各地方貫徹。要官民遵奉它們，得威之以刑，但通常是靠協商來實現的。
地方政府的另一個特點是它沒有獨立的預算，它們被指望用當地征收的陋規(guī)自行支付費用來進行工作。這樣，它們由于包稅的積習而腐化起來（至少按照近代西方的標準來說是腐化了）。政府指望按預定的總額得到稅收。衙門的書吏和差役都靠陋規(guī)維持生活，地方長官則靠他取得的當地稅收，一方面維持行政開支，一方面上繳攤派的稅收定額。因此，清代面臨的不是廢除不正當的勒索的問題，而是取消過分勒索的問題。
這就產生了一個既得利益集團的政府。它大大地偏向于當地縉紳之家；他們能夠對納稅做出最巧妙安排，使得事實上按照稅率遞減制納稅，即富人按財產的比例納稅較少，而窮人納稅較多。如果誰變得相當富有，并且有優(yōu)越的社會關系，他就可以向政府交很少的稅。紳士利用他們的功名身分、特殊關系和特權干預地方行政，可以說不是代議制政府的形式，而是上層人物統(tǒng)治的形式，即使當紳士們認真地實行父母官式的和愛民的統(tǒng)治時也是如此。結果是：清政府政治的清明和效能在很大程度上取決于各地區(qū)當地居民的道德和紳士頭面人物的操守。［1］
因此，清王朝政府又有了另一個特點，即是它具有人的特性?；实郾讳秩境筛赣H般的人物。官吏和紳士對他和他的家系的忠誠，是出于具體的個人關系，而皇帝對帝國的統(tǒng)治是靠他個人的每日統(tǒng)治活動來進行指導的。他的王朝能夠取得權力，最根本的一條是由于它有能力對中國的國家和社會實行統(tǒng)一的統(tǒng)治。中國的統(tǒng)一在今天民族主義的語言里有它的現代意義，即要使中國能夠立足于世界民族之林。但是在現代以前的時代，統(tǒng)一的真正價值是通過鎮(zhèn)壓內亂、地方上的無政府狀態(tài)和盜匪的騷亂給中國人民以安全。在過去，分裂就是災難，這首先是因為它對上層和老百姓都同樣意味著內戰(zhàn)和不安全。統(tǒng)一意味著和平，從而帶來了豐衣足食。這是一個至遲從戰(zhàn)國（公元前403—221年）時期起就徹底建立起來的中國的價值觀念體系。和平和秩序支持著王朝的統(tǒng)治。這兩者的實現依靠的是一個王朝的中央權力，王朝高居于地方官僚統(tǒng)治之巔，而在官僚統(tǒng)治下面則通過宗族關系和紳士領導集團的忠誠來維持對地方的控制。這種忠誠是儒家學說的產物：只有通過儒家學說，才能理解中國傳統(tǒng)的政治形態(tài)。
政府統(tǒng)治的活動可以區(qū)別為兩類：一類是往下只到地方縣一級官員的正規(guī)官僚機構的活動，另一類是由各地縉紳之家進行領導和施加影響的非正規(guī)的網狀系統(tǒng)的活動。這種區(qū)分在解決糾紛時就很明顯。一般說，地方官的法庭只是在非正式的調停無效時才進行法律解決。鼓勵通過家庭、宗族以及同業(yè)行會和其他非政府機構來解決爭端。正式的“族規(guī)”責成族內的成員盡可能避免法律訴訟，要他們在族長的主持下在族內解決一切爭端，而不為衙門吏役所左右。因此，民事訴訟和商務爭端盡可能留給宗族、商業(yè)行會和其他非正式的機構去裁決。
清律列舉了大約四千種犯罪行為，同樣也逐一列舉了對這些犯罪的處罰。刑罰分為五等：第一等是笞，第二等是杖，用于大約一千種犯罪行為。常例是笞一百折為杖四十，但因受刑以后會感染，這對生命仍有嚴重的威脅。第三等是徒，服這種刑時，為了使囚犯能經常吃飽飯和得到照顧，就要通過貪污的獄吏的服務，這需要給他們花很多錢，以支付各種開銷和行賄。第四等是流，或是終生、或到遠方，或在邊疆服軍役。最后，最重的刑罰是死刑，適用于大約八百種犯罪行為；死刑又有輕重之分，逐步加重，包括絞、斬、曝尸、磔裂（即“千刀萬剮”）。
清朝的司法體系從下到上大致有六個地區(qū)等級。它從一千五百個縣和相當于縣級的地區(qū)開始，然后上升到高一級的一百八十個府和十八個省。再往上，案件送交京師的刑部審理，由刑部再呈送第五級，即三法司?；实凼亲罡咭患墶Ｋ梢耘鷾驶蝰g回下面呈上來的有關死刑案件的擬審意見。這個體系組織很嚴密，判刑執(zhí)行得也極為認真，至少從記載看是這樣。在判決時要引用案例，但這種引證并不具有法律上的約束力，只是作為類似的案例提出來的。
實際上只有笞杖之刑通常是在縣一級定案，向上申報即可。縣長可以即時處理一些情節(jié)較輕的案件，可是必須把包括徒刑或更重的判決在內的嚴重案件報送上級，附上擬審意見?？h幕友對他進行指導，但幕友是不能出庭的?？h令通常受到催迫，得在一定的期限之內拘捕罪犯，并在一定的限期之前結案。例如，強盜作案之后，必須在四個月之內破案。因此，縣官也得給他的衙役規(guī)定限期，并根據完成任務的情況對他們進行獎懲。知縣可以在法庭里對原告和被告雙方進行刑訊，使用標準刑具來鞭笞、掌嘴或拶指和拶踝骨等。只有根據某條特定的法律條款，才能進行判決，還要有關人犯寫出供狀、畫押、并接受判決。但是，如果判錯了案，縣令就要受到嚴懲，如果證明是他的錯，他就應身受冤屈者受的刑罰。
縣令在執(zhí)法時，既要遵循晚清法典中四百三十六條基本法律條文（律），又要遵循一千九百個左右補充案例（例），而這兩種法律條款還可能互相矛盾。法律既不是主要的，也完全不帶普遍性，而它的含義又是模棱兩可和含混不清的。因此，縣官必須小心翼翼，當他作為一名法官時，地位是很不可靠的。他還不得不為牽扯到案件中的私人利益所左右，做出不致引起紳士階層會通過其他途徑向他的上司表示不滿的判決。對于任何一個縣令來說，當他坐在法官席上時，斷官司是一件令人頭痛的事。在老百姓當中，打官司對有關各方都是一場災難?；ㄔ谘瞄T差役身上的錢，可以使被告和原告雙方都傾家蕩產。因此，在清代的中國社會中，訴訟只起著較小的作用。皇帝的諭旨甚至勸誡老百姓不要進法庭。反對上法庭的偏見波及到那些以寫狀紙為職業(yè)的人。他們被責難為煽起爭訟的人。在這個沒有律師的國度里，從事法律活動的職業(yè)得不到承認。最主要的是，法律被看成是應該在家庭和宗族里通行的個人關系的支柱。法律體現了儒家的社會準則。當這些準則得到嚴格地遵循時，就不必訴諸法律了。［2］
總之，結論只能是這樣的：傳統(tǒng)的中國在地方一級是受擴大了的家庭或者說受宗族的支配，這在相當程度上是因為傳統(tǒng)中國是等級名分結構的主要支柱，而這個結構是遵循著有關宗族關系的經典教義而在起各種作用的。宗族教導人們要順從長上，對父親或丈夫，對紳士或官長都應如此。官僚政治及其進行政治控制的各種機構代表著統(tǒng)治者，并想方設法向統(tǒng)治者效忠。但官僚政治在老百姓的生活中起的作用較小，宗族制度則起著主要作用。在現代革命中，平衡改變了，現在官僚政治居于支配地位，而家庭-氏族制度則被弄得七零八落。但對于十九世紀初期的清代，我們只能在舊的基礎上才能加以理解。
清帝國的政府組織保留著明代從1368年起建立的三大機構：由天子統(tǒng)治和主宰、由朝廷領導的文官政府；在長城以內和 邊境地區(qū)維持秩序的軍事組織；以及對各級政府的行政情況進行嚴密監(jiān)督的監(jiān)察系統(tǒng)。這個王朝三權鼎立的每個部門都是從明朝承襲下來的，滿洲人只是進行了某些修補。
在文職行政機構方面，中央政府由六部組成，各部之首是滿、漢大臣和副大臣，他們一起行使職權。這種包括六方面的體制是從唐朝沿襲下來的，它把各種行政事務劃分為吏、戶、禮、兵、刑和工六類。這種六方面的體制也反映在從省到府縣政府的各級衙門里。十八個省的巡撫除少數例外，都與總督共同管理他們的轄區(qū)，而總督在大多數情況下管轄兩省，因此，每個總督和兩個巡撫共事。通常清代的巡撫是漢人而總督是滿人。他們各自都有自己的私人衛(wèi)隊?？偠胶脱矒嵋话懵撁蚧实鄢蕡蟊臼〉母鞣N事務。在他們下面的各級地方行政和機構中，道是由兩個以上的府組成，府又包括兩個以上的縣，縣是最低一級，全國共有約一千五百個縣或相當于縣的機構——道員、知府、知縣這些職位幾乎全由漢人擔任。
在軍事部門，清朝的綠營是從明代遺留下來的駐防軍（衛(wèi)和所）衍化出來的，在遍布全國各地的小哨所駐防。滿洲人在這種軍事組織之外增加了自己的軍隊——旗兵——做為最主要的后備力量。早在占領中國北部以前，尚武的滿洲民族就建立了合軍政為一體的“旗”。在旗這種制度下，有戰(zhàn)斗力的滿族男子都按其出身分屬八旗中的一旗，并在不同地區(qū)撥給他們一份土地為謀生之用。在這個基本的行政結構之外，還增建了蒙古八旗和漢軍八旗。加在一起，這二十四旗就是一支召之即來和直接效忠于清王朝的攻擊力量。八旗的軍官由皇帝任命，他們的生活資料由朝廷以土地或俸祿的形式授予。各旗在任何地區(qū)都沒有根據地，而清朝在擢升軍官時則著眼于不致出現私人派系，從而不使出現對朝廷不忠的行為。
監(jiān)察機構的主要代表是都察院，這也是從唐朝和唐以前沿襲下來的一個機構。都察院的人員從正規(guī)的文官中抽調，任期數年，然后再回到一般官府中任職。他們在京師六科和按省分設的十五道中任職，其職掌是體察民情，對同僚們進行糾察彈劾。御史在古代向君主進諫的職掌在清朝并未完全廢棄，但已退居于次要地位。還有一些其他機構也代表皇帝管理政務——首先就是宗人府。對宗人府的親王們則謹慎地防止他們插手朝廷和各省的權力，但在必要時，可以召他們前來處理某些重大問題。宗人府是為皇帝儲備得力助手，并且是培訓他們效忠嗣君的場所。按照清朝的傳統(tǒng)，皇帝臨終時將繼位皇子的名字置放于一密封盒中，而他的遺愿便具有祖宗之法的威力。誠然，這并沒有制止康熙諸子之間的兄弟相殘，也沒有阻止人們懷疑繼位者雍正篡奪皇位（最后，雍正將他兄弟中的五人置于死地）。宮廷的宦官也是實行監(jiān)視的另一類重要人員，因為宦官是后宮必然產生的特殊產物；反過來，后宮之所以需要，是為了生育眾多的皇子，以便有可能從中挑選出才具優(yōu)長的皇位繼承者。明代宦官專權的經驗教訓，使得有清一代建立了嚴格的制度防止他們掌握權力，他們一般是不準干預政務的。清政府最初不是在宦官當中而是在漢人奴仆（最早的家奴）和在旗的漢人中找到了他們最可信賴的臣仆，在清朝統(tǒng)治的頭一百年，這些人擔任了許多高官要職。但是宦官在皇宮中仍然是不可或缺的。最后，在十九世紀后期慈禧太后這位女主當權時，他們又曾有過短暫的黃金時代。
皇帝高踞于文官政府、軍隊和監(jiān)察機構三大支柱的頂端，他在日常政務中操持著那些或者協助他維護權力，或者幫助他行使權力的為數眾多的機構。專門的機構處理皇家親貴、皇族以及旗民的事務，對宮廷內務，則與宦官一起處理。內務府財源很廣，有皇莊、專門的稅收和貢物（包括廣州貿易的特稅和貢物），有對人參和皮毛的壟斷，有罰款和籍沒的家產以及官窯和皇家織造，因此歲入很大。但是這些巨額的財富是保密的，是滿清皇朝的特別支柱，它與政府的收入完全分開。
在北京的幾百個官署里，數以千計的書吏將幾十萬件文件謄錄和歸檔。在這整個抄寫和傳送的過程中，傳統(tǒng)上有內廷和外廷之別。外廷是正式的最高機構，它由六部和包括從明朝承襲下來的內閣等其他高級官署組成。內廷則是皇帝的較不正式的顧問和幫手，主要是親王、后妃、宦官等人，他們以個人的身份協助皇帝處理政務，其中最初包括有挑選出來進行這類工作的內閣大學士，后來則名為軍機大臣；后者最初為了處理軍務于1729年前后設立，他們組成了一個更不正規(guī)但卻更有實效的機構。皇帝的意志通過這些名目不一的工具和復雜的程序形成和表達出來，做出這個金字塔式的政府的最高決定。
在政務過程中，各省高級官吏給清帝本人的奏章是通過驛站傳遞的。清朝統(tǒng)治者通過這種制度從遍布全國的可靠的官員那里獲得情報，他們可以向皇帝進呈只有天子本人才能親啟的“密折”。在這些批復的文件上，也許有皇帝親筆批示的諭旨，或有關道德倫常的訓諭。也可能有比較高級的官吏甚至老百姓的請愿。皇帝在對他們進行批復時，便頒布解決問題或對建議做出決定的敕令，這些決定又通過驛站送出，在許多情況下，它們由幾家商號以所謂邸報的形式在宮廷之外張貼，以供傳抄并分發(fā)至各省省會。［3］
天子在理論上具有無所不包的君權，但實際在相當程度上卻是虛有其表的，他的統(tǒng)治就是這種理論與實際二者的結合。君主支配著社會的最上層，不但控制著軍隊的指揮和民政，而且還通過諸如對食鹽的專賣，以及對一切大規(guī)模經濟活動的特許和調節(jié)來控制國民經濟。此外，皇帝就是圣人，他的起居行為能樹立一個有教育意義的道德典范。他發(fā)布道德倫常方面的訓諭，同時，他也是鑒賞各種優(yōu)秀藝術的行家和文學風格上的楷模。他的統(tǒng)治既講究禮儀，又完全集中于個人，而且在理論上還是無所不能的。但皇權這樣集中的結果，就使他的統(tǒng)治機器浮在上面了。
雖然皇帝可以控制國家和社會的最上層，但他在官府看不上眼的平庸老百姓的日常生活中，卻只是一個象征。皇帝的官員從來不去大多數中國人民住的鄉(xiāng)村，只是在作為農村生活中心的集鎮(zhèn)才有衙役代表他們。因此，我們對十九世紀早期的中國的了解不會全面；相對地說，我們對帝國上層的制度有較多的了解，而對人民大眾的生活則知之甚少。民間的道教和佛教所以能夠在農村社會里盛行，是因為它們已經被迫一直保持分散的形式，不能再提供與統(tǒng)治結構相對抗的或取而代之的組織。習俗保存了豐富多采的廟會、宗教儀式和節(jié)慶日活動，它們有著宗族的支持和地方紳士的領導，但和官方的關系卻非常疏遠。這就在強大而又脆弱的國家機器與老百姓不斷發(fā)展的自給自足生活之間形成了勉強的平衡。
清代的欽定儒家思想的宏偉構思，把道德和政治結合了起來，并且把社會秩序和宇宙秩序融為一體。它實際上乃是摻雜著儒家和非儒家學派各種成份的混合物。最初，經典的儒家教義強調道德榜樣和善良行為對公眾的薰陶，以便使社會的身份等級制度不受觸動。但是早在西漢時期，帝國政府又對儒家的教義添加了某些法家的學說。它們包含兩個方面的內容，既強調使老百姓就范而實行的刑法和獎懲手段，又強調指導掌權者進行統(tǒng)治的方法。法律和方法二者都由那個意義含混的術語“法”來表示，因此，所謂法家學派也可以稱為執(zhí)政者的學派。按照他們的觀點，掌權者首要的任務就是在官吏隊伍中發(fā)揮人的才干，保證他們正常地履行職責，他自己則充當最高的主宰以保持政府的運轉。因此，在清代官員老于世故的從政手段和他們用以應付政府各種問題的“經世致用之術”的背后，有著一個十分古老的傳統(tǒng)。
除了這個欽定的儒家學說和法家學說的混合物外，清政府還有另一套性質相同的原則，這就是把官僚政治的和個人-封建的組織方法結合起來。從遠古時代起，中華帝國就產生了官僚政治的特征。漢代的皇帝給一個官吏一定范圍的轄區(qū)、一定的俸祿和固定的職責，通過文書來往給以指示，并對他的權力加以一定的限制：這一切都是為了保證使這個官員能正常而不斷地完成其任務。中國古代的這種不徇私情、客觀公正和有明確權限的吏治，頗有點“現代”味道。從公元前221年秦朝統(tǒng)一開始，不斷加強的中央集權政權，通過任命官員建立郡縣一直在推廣這種官僚政治體制?？墒蔷驮谕瑫r，一種個人的或個人-封建型的政治繼續(xù)和官僚型的政治平行發(fā)展。這不但明顯地表現在皇帝任命官員時著眼于他們對皇帝本人的忠誠。而且他還繼續(xù)給他的親屬和支持者分封采邑和爵位。每一代天子都保有一個由忠于他本人的藩封組成的寡頭政府。他也繼續(xù)要求他們進貢和效忠，如果外國統(tǒng)治者希望與中國保持關系，中國皇帝也要他們納貢和效忠。我們在這里采用中世紀歐洲封建時代流傳下來的英語術語“fief”，“vassal”和“tribute”是經過深思熟慮的，因為中文的術語（“封”相當于“fief”，“藩”相當于“vassal”，以及“貢”相當于“tribute”）看來有著極為相似的含義。甚至每當涉及到皇帝的恩澤和官僚的感戴和忠順之情時，官僚政治在習慣上也用帶有人情的術語“恩”和“忠”來表達。這些封建術語也和王室家庭內部的親戚關系交織在一起。
實際上，在清朝的政治生活中，儒家和法家，官僚政治和封建主義的原則都很明顯。例如，從宋朝沿襲下來的保甲連坐制就是法家的手段，它使所有的居民都因鄰居出事而受到牽連，這樣就導致他們?yōu)榫S護法律和秩序而相互監(jiān)視和告密。保甲制要被組織得不讓它落入地方紳士領袖之手，并且打破自然村的界限，使地方的影響仍然是分散的，而縣官則可以通過任命保甲長來維持自己獨立的統(tǒng)治機構。
對老百姓進行思想控制的其他手段則帶有明顯的儒家色彩 ——例如，祭孔的大典以及清初為勸誡老百姓安分守己而宣講鄉(xiāng)約和宣讀皇帝圣諭的制度就是如此。當然，考試制度主要是儒家的手段，它鼓勵那些企求入仕的有才之士進行自覺的自我訓練。此外，地方上還建立了對老年人和德高望重的人的旌獎制度，以表示對長者和善行的尊敬。［4］
?。?］ 瞿同祖：《清代中國的地方政府》；瓦特：《中華帝國末年的縣官》；王業(yè)鍵：《1750—1911年中華帝國的土地和租稅》。
［2］ 卜德和莫里斯：《中華帝國的法律》，以及此書中所引的著作。
?。?］ 吳秀良：《中國的通訊聯絡與皇帝的控制：1693—1735年密折制度的演進》。
?。?］ 蕭公權：《十九世紀的農業(yè)的中國與帝國的控制》。
一個由北京任命的縣官來到的地方，那里不是根本沒有地方當局和地方權力機構的；他的首要任務是和地方上層人物搞好關系。他在北京被皇帝召見后，就通過驛站前往該縣就職。他沿著驛道每天從一個城市到另一個城市，一站一站地行進，也許要走一個月或更長的時間。每到一站，他會受到地方官員的接待，并在驛站下榻。當一個地方長官最后被簇擁著走向他就職的縣衙門（即一個由官署、住宅、監(jiān)獄、倉庫、棧房一起組成的大院）時，他通常會帶來兩類私人助手：第一類是他個人的雇員；第二類是他的私人幕僚，他們是行政事務方面的顧問或行家。這些人被稱為幕友，他們都具有士子的身份，通常是取得功名的人，尤其擅長法律和財政方面的事務。雇員和幕友的薪俸都由該地方官自己開銷。他們和該地方官一起來到一個陌生地區(qū)，因為有名的“回避法”禁止官員在自己的省份任職，這使他和他的幕僚都成了外地人，他們可能不懂當地方言，也與當地的利害關系沒有瓜葛。
這些新來的人在他們的衙門里會發(fā)現兩種人：第一種是書吏班子，他們處理衙門內部的日常文書工作，并且熟悉公文檔案和某些專門事務；第二種是從事外勤的衙役，他們代表衙門與老百姓打交道，負責維持秩序、收稅和緝捕罪犯等工作。這些地方官的班子中的本地人，當然在地方上有著廣泛的根基，所以地方官的首要任務就是按照自己的意愿駕馭他們的工作。因此，他安置他的私人雇員把守衙門的大門，以控制出入，并派他們主管文案以處理文件。這樣就可以在皇帝任命的外地官員和當地機構之間建立起平衡，外地官員則通過這個機構來行使他的職權。
一般的地方行政官職權的一個特點，就是他在表面上管轄著一個約有二十萬到二十五萬居民的地區(qū)，地方長官是中央政府任命的該地唯一代表。這種表面地位造成的結果，就是地方長官只有在與當地紳士頭面人物的密切合作下，才能做他的工作。在理論上，他須具備的主要優(yōu)秀品質是要“親”民，但實際上，他必須與上層分子保持密切的接觸。北京依靠他與他們的合作來維持穩(wěn)定。朝廷必須防止縣級政府演變?yōu)榧兇饩S持紳士的政權，為此必須經常向紳士灌輸恤民的思想。沒有一個王朝能夠建立起比紳士所希望的更好的政府。簡言之，清朝的中央政府是高度集權的，但集權又是極為表面的。它防止出現地方自治，但又對地方官員委以要他與地方上層合作的重任。規(guī)章是僵死的，但卻放之四海而皆準。它們必須在各地方貫徹。要官民遵奉它們，得威之以刑，但通常是靠協商來實現的。
地方政府的另一個特點是它沒有獨立的預算，它們被指望用當地征收的陋規(guī)自行支付費用來進行工作。這樣，它們由于包稅的積習而腐化起來（至少按照近代西方的標準來說是腐化了）。政府指望按預定的總額得到稅收。衙門的書吏和差役都靠陋規(guī)維持生活，地方長官則靠他取得的當地稅收，一方面維持行政開支，一方面上繳攤派的稅收定額。因此，清代面臨的不是廢除不正當的勒索的問題，而是取消過分勒索的問題。
這就產生了一個既得利益集團的政府。它大大地偏向于當地縉紳之家；他們能夠對納稅做出最巧妙安排，使得事實上按照稅率遞減制納稅，即富人按財產的比例納稅較少，而窮人納稅較多。如果誰變得相當富有，并且有優(yōu)越的社會關系，他就可以向政府交很少的稅。紳士利用他們的功名身分、特殊關系和特權干預地方行政，可以說不是代議制政府的形式，而是上層人物統(tǒng)治的形式，即使當紳士們認真地實行父母官式的和愛民的統(tǒng)治時也是如此。結果是：清政府政治的清明和效能在很大程度上取決于各地區(qū)當地居民的道德和紳士頭面人物的操守。［1］
因此，清王朝政府又有了另一個特點，即是它具有人的特性?；实郾讳秩境筛赣H般的人物。官吏和紳士對他和他的家系的忠誠，是出于具體的個人關系，而皇帝對帝國的統(tǒng)治是靠他個人的每日統(tǒng)治活動來進行指導的。他的王朝能夠取得權力，最根本的一條是由于它有能力對中國的國家和社會實行統(tǒng)一的統(tǒng)治。中國的統(tǒng)一在今天民族主義的語言里有它的現代意義，即要使中國能夠立足于世界民族之林。但是在現代以前的時代，統(tǒng)一的真正價值是通過鎮(zhèn)壓內亂、地方上的無政府狀態(tài)和盜匪的騷亂給中國人民以安全。在過去，分裂就是災難，這首先是因為它對上層和老百姓都同樣意味著內戰(zhàn)和不安全。統(tǒng)一意味著和平，從而帶來了豐衣足食。這是一個至遲從戰(zhàn)國（公元前403—221年）時期起就徹底建立起來的中國的價值觀念體系。和平和秩序支持著王朝的統(tǒng)治。這兩者的實現依靠的是一個王朝的中央權力，王朝高居于地方官僚統(tǒng)治之巔，而在官僚統(tǒng)治下面則通過宗族關系和紳士領導集團的忠誠來維持對地方的控制。這種忠誠是儒家學說的產物：只有通過儒家學說，才能理解中國傳統(tǒng)的政治形態(tài)。
政府統(tǒng)治的活動可以區(qū)別為兩類：一類是往下只到地方縣一級官員的正規(guī)官僚機構的活動，另一類是由各地縉紳之家進行領導和施加影響的非正規(guī)的網狀系統(tǒng)的活動。這種區(qū)分在解決糾紛時就很明顯。一般說，地方官的法庭只是在非正式的調停無效時才進行法律解決。鼓勵通過家庭、宗族以及同業(yè)行會和其他非政府機構來解決爭端。正式的“族規(guī)”責成族內的成員盡可能避免法律訴訟，要他們在族長的主持下在族內解決一切爭端，而不為衙門吏役所左右。因此，民事訴訟和商務爭端盡可能留給宗族、商業(yè)行會和其他非正式的機構去裁決。
清律列舉了大約四千種犯罪行為，同樣也逐一列舉了對這些犯罪的處罰。刑罰分為五等：第一等是笞，第二等是杖，用于大約一千種犯罪行為。常例是笞一百折為杖四十，但因受刑以后會感染，這對生命仍有嚴重的威脅。第三等是徒，服這種刑時，為了使囚犯能經常吃飽飯和得到照顧，就要通過貪污的獄吏的服務，這需要給他們花很多錢，以支付各種開銷和行賄。第四等是流，或是終生、或到遠方，或在邊疆服軍役。最后，最重的刑罰是死刑，適用于大約八百種犯罪行為；死刑又有輕重之分，逐步加重，包括絞、斬、曝尸、磔裂（即“千刀萬剮”）。
清朝的司法體系從下到上大致有六個地區(qū)等級。它從一千五百個縣和相當于縣級的地區(qū)開始，然后上升到高一級的一百八十個府和十八個省。再往上，案件送交京師的刑部審理，由刑部再呈送第五級，即三法司?；实凼亲罡咭患墶Ｋ梢耘鷾驶蝰g回下面呈上來的有關死刑案件的擬審意見。這個體系組織很嚴密，判刑執(zhí)行得也極為認真，至少從記載看是這樣。在判決時要引用案例，但這種引證并不具有法律上的約束力，只是作為類似的案例提出來的。
實際上只有笞杖之刑通常是在縣一級定案，向上申報即可。縣長可以即時處理一些情節(jié)較輕的案件，可是必須把包括徒刑或更重的判決在內的嚴重案件報送上級，附上擬審意見?？h幕友對他進行指導，但幕友是不能出庭的?？h令通常受到催迫，得在一定的期限之內拘捕罪犯，并在一定的限期之前結案。例如，強盜作案之后，必須在四個月之內破案。因此，縣官也得給他的衙役規(guī)定限期，并根據完成任務的情況對他們進行獎懲。知縣可以在法庭里對原告和被告雙方進行刑訊，使用標準刑具來鞭笞、掌嘴或拶指和拶踝骨等。只有根據某條特定的法律條款，才能進行判決，還要有關人犯寫出供狀、畫押、并接受判決。但是，如果判錯了案，縣令就要受到嚴懲，如果證明是他的錯，他就應身受冤屈者受的刑罰。
縣令在執(zhí)法時，既要遵循晚清法典中四百三十六條基本法律條文（律），又要遵循一千九百個左右補充案例（例），而這兩種法律條款還可能互相矛盾。法律既不是主要的，也完全不帶普遍性，而它的含義又是模棱兩可和含混不清的。因此，縣官必須小心翼翼，當他作為一名法官時，地位是很不可靠的。他還不得不為牽扯到案件中的私人利益所左右，做出不致引起紳士階層會通過其他途徑向他的上司表示不滿的判決。對于任何一個縣令來說，當他坐在法官席上時，斷官司是一件令人頭痛的事。在老百姓當中，打官司對有關各方都是一場災難?；ㄔ谘瞄T差役身上的錢，可以使被告和原告雙方都傾家蕩產。因此，在清代的中國社會中，訴訟只起著較小的作用。皇帝的諭旨甚至勸誡老百姓不要進法庭。反對上法庭的偏見波及到那些以寫狀紙為職業(yè)的人。他們被責難為煽起爭訟的人。在這個沒有律師的國度里，從事法律活動的職業(yè)得不到承認。最主要的是，法律被看成是應該在家庭和宗族里通行的個人關系的支柱。法律體現了儒家的社會準則。當這些準則得到嚴格地遵循時，就不必訴諸法律了。［2］
總之，結論只能是這樣的：傳統(tǒng)的中國在地方一級是受擴大了的家庭或者說受宗族的支配，這在相當程度上是因為傳統(tǒng)中國是等級名分結構的主要支柱，而這個結構是遵循著有關宗族關系的經典教義而在起各種作用的。宗族教導人們要順從長上，對父親或丈夫，對紳士或官長都應如此。官僚政治及其進行政治控制的各種機構代表著統(tǒng)治者，并想方設法向統(tǒng)治者效忠。但官僚政治在老百姓的生活中起的作用較小，宗族制度則起著主要作用。在現代革命中，平衡改變了，現在官僚政治居于支配地位，而家庭-氏族制度則被弄得七零八落。但對于十九世紀初期的清代，我們只能在舊的基礎上才能加以理解。
清帝國的政府組織保留著明代從1368年起建立的三大機構：由天子統(tǒng)治和主宰、由朝廷領導的文官政府；在長城以內和 邊境地區(qū)維持秩序的軍事組織；以及對各級政府的行政情況進行嚴密監(jiān)督的監(jiān)察系統(tǒng)。這個王朝三權鼎立的每個部門都是從明朝承襲下來的，滿洲人只是進行了某些修補。
在文職行政機構方面，中央政府由六部組成，各部之首是滿、漢大臣和副大臣，他們一起行使職權。這種包括六方面的體制是從唐朝沿襲下來的，它把各種行政事務劃分為吏、戶、禮、兵、刑和工六類。這種六方面的體制也反映在從省到府縣政府的各級衙門里。十八個省的巡撫除少數例外，都與總督共同管理他們的轄區(qū)，而總督在大多數情況下管轄兩省，因此，每個總督和兩個巡撫共事。通常清代的巡撫是漢人而總督是滿人。他們各自都有自己的私人衛(wèi)隊?？偠胶脱矒嵋话懵撁蚧实鄢蕡蟊臼〉母鞣N事務。在他們下面的各級地方行政和機構中，道是由兩個以上的府組成，府又包括兩個以上的縣，縣是最低一級，全國共有約一千五百個縣或相當于縣的機構——道員、知府、知縣這些職位幾乎全由漢人擔任。
在軍事部門，清朝的綠營是從明代遺留下來的駐防軍（衛(wèi)和所）衍化出來的，在遍布全國各地的小哨所駐防。滿洲人在這種軍事組織之外增加了自己的軍隊——旗兵——做為最主要的后備力量。早在占領中國北部以前，尚武的滿洲民族就建立了合軍政為一體的“旗”。在旗這種制度下，有戰(zhàn)斗力的滿族男子都按其出身分屬八旗中的一旗，并在不同地區(qū)撥給他們一份土地為謀生之用。在這個基本的行政結構之外，還增建了蒙古八旗和漢軍八旗。加在一起，這二十四旗就是一支召之即來和直接效忠于清王朝的攻擊力量。八旗的軍官由皇帝任命，他們的生活資料由朝廷以土地或俸祿的形式授予。各旗在任何地區(qū)都沒有根據地，而清朝在擢升軍官時則著眼于不致出現私人派系，從而不使出現對朝廷不忠的行為。
監(jiān)察機構的主要代表是都察院，這也是從唐朝和唐以前沿襲下來的一個機構。都察院的人員從正規(guī)的文官中抽調，任期數年，然后再回到一般官府中任職。他們在京師六科和按省分設的十五道中任職，其職掌是體察民情，對同僚們進行糾察彈劾。御史在古代向君主進諫的職掌在清朝并未完全廢棄，但已退居于次要地位。還有一些其他機構也代表皇帝管理政務——首先就是宗人府。對宗人府的親王們則謹慎地防止他們插手朝廷和各省的權力，但在必要時，可以召他們前來處理某些重大問題。宗人府是為皇帝儲備得力助手，并且是培訓他們效忠嗣君的場所。按照清朝的傳統(tǒng)，皇帝臨終時將繼位皇子的名字置放于一密封盒中，而他的遺愿便具有祖宗之法的威力。誠然，這并沒有制止康熙諸子之間的兄弟相殘，也沒有阻止人們懷疑繼位者雍正篡奪皇位（最后，雍正將他兄弟中的五人置于死地）。宮廷的宦官也是實行監(jiān)視的另一類重要人員，因為宦官是后宮必然產生的特殊產物；反過來，后宮之所以需要，是為了生育眾多的皇子，以便有可能從中挑選出才具優(yōu)長的皇位繼承者。明代宦官專權的經驗教訓，使得有清一代建立了嚴格的制度防止他們掌握權力，他們一般是不準干預政務的。清政府最初不是在宦官當中而是在漢人奴仆（最早的家奴）和在旗的漢人中找到了他們最可信賴的臣仆，在清朝統(tǒng)治的頭一百年，這些人擔任了許多高官要職。但是宦官在皇宮中仍然是不可或缺的。最后，在十九世紀后期慈禧太后這位女主當權時，他們又曾有過短暫的黃金時代。
皇帝高踞于文官政府、軍隊和監(jiān)察機構三大支柱的頂端，他在日常政務中操持著那些或者協助他維護權力，或者幫助他行使權力的為數眾多的機構。專門的機構處理皇家親貴、皇族以及旗民的事務，對宮廷內務，則與宦官一起處理。內務府財源很廣，有皇莊、專門的稅收和貢物（包括廣州貿易的特稅和貢物），有對人參和皮毛的壟斷，有罰款和籍沒的家產以及官窯和皇家織造，因此歲入很大。但是這些巨額的財富是保密的，是滿清皇朝的特別支柱，它與政府的收入完全分開。
在北京的幾百個官署里，數以千計的書吏將幾十萬件文件謄錄和歸檔。在這整個抄寫和傳送的過程中，傳統(tǒng)上有內廷和外廷之別。外廷是正式的最高機構，它由六部和包括從明朝承襲下來的內閣等其他高級官署組成。內廷則是皇帝的較不正式的顧問和幫手，主要是親王、后妃、宦官等人，他們以個人的身份協助皇帝處理政務，其中最初包括有挑選出來進行這類工作的內閣大學士，后來則名為軍機大臣；后者最初為了處理軍務于1729年前后設立，他們組成了一個更不正規(guī)但卻更有實效的機構。皇帝的意志通過這些名目不一的工具和復雜的程序形成和表達出來，做出這個金字塔式的政府的最高決定。
在政務過程中，各省高級官吏給清帝本人的奏章是通過驛站傳遞的。清朝統(tǒng)治者通過這種制度從遍布全國的可靠的官員那里獲得情報，他們可以向皇帝進呈只有天子本人才能親啟的“密折”。在這些批復的文件上，也許有皇帝親筆批示的諭旨，或有關道德倫常的訓諭。也可能有比較高級的官吏甚至老百姓的請愿。皇帝在對他們進行批復時，便頒布解決問題或對建議做出決定的敕令，這些決定又通過驛站送出，在許多情況下，它們由幾家商號以所謂邸報的形式在宮廷之外張貼，以供傳抄并分發(fā)至各省省會。［3］
天子在理論上具有無所不包的君權，但實際在相當程度上卻是虛有其表的，他的統(tǒng)治就是這種理論與實際二者的結合。君主支配著社會的最上層，不但控制著軍隊的指揮和民政，而且還通過諸如對食鹽的專賣，以及對一切大規(guī)模經濟活動的特許和調節(jié)來控制國民經濟。此外，皇帝就是圣人，他的起居行為能樹立一個有教育意義的道德典范。他發(fā)布道德倫常方面的訓諭，同時，他也是鑒賞各種優(yōu)秀藝術的行家和文學風格上的楷模。他的統(tǒng)治既講究禮儀，又完全集中于個人，而且在理論上還是無所不能的。但皇權這樣集中的結果，就使他的統(tǒng)治機器浮在上面了。
雖然皇帝可以控制國家和社會的最上層，但他在官府看不上眼的平庸老百姓的日常生活中，卻只是一個象征。皇帝的官員從來不去大多數中國人民住的鄉(xiāng)村，只是在作為農村生活中心的集鎮(zhèn)才有衙役代表他們。因此，我們對十九世紀早期的中國的了解不會全面；相對地說，我們對帝國上層的制度有較多的了解，而對人民大眾的生活則知之甚少。民間的道教和佛教所以能夠在農村社會里盛行，是因為它們已經被迫一直保持分散的形式，不能再提供與統(tǒng)治結構相對抗的或取而代之的組織。習俗保存了豐富多采的廟會、宗教儀式和節(jié)慶日活動，它們有著宗族的支持和地方紳士的領導，但和官方的關系卻非常疏遠。這就在強大而又脆弱的國家機器與老百姓不斷發(fā)展的自給自足生活之間形成了勉強的平衡。
清代的欽定儒家思想的宏偉構思，把道德和政治結合了起來，并且把社會秩序和宇宙秩序融為一體。它實際上乃是摻雜著儒家和非儒家學派各種成份的混合物。最初，經典的儒家教義強調道德榜樣和善良行為對公眾的薰陶，以便使社會的身份等級制度不受觸動。但是早在西漢時期，帝國政府又對儒家的教義添加了某些法家的學說。它們包含兩個方面的內容，既強調使老百姓就范而實行的刑法和獎懲手段，又強調指導掌權者進行統(tǒng)治的方法。法律和方法二者都由那個意義含混的術語“法”來表示，因此，所謂法家學派也可以稱為執(zhí)政者的學派。按照他們的觀點，掌權者首要的任務就是在官吏隊伍中發(fā)揮人的才干，保證他們正常地履行職責，他自己則充當最高的主宰以保持政府的運轉。因此，在清代官員老于世故的從政手段和他們用以應付政府各種問題的“經世致用之術”的背后，有著一個十分古老的傳統(tǒng)。
除了這個欽定的儒家學說和法家學說的混合物外，清政府還有另一套性質相同的原則，這就是把官僚政治的和個人-封建的組織方法結合起來。從遠古時代起，中華帝國就產生了官僚政治的特征。漢代的皇帝給一個官吏一定范圍的轄區(qū)、一定的俸祿和固定的職責，通過文書來往給以指示，并對他的權力加以一定的限制：這一切都是為了保證使這個官員能正常而不斷地完成其任務。中國古代的這種不徇私情、客觀公正和有明確權限的吏治，頗有點“現代”味道。從公元前221年秦朝統(tǒng)一開始，不斷加強的中央集權政權，通過任命官員建立郡縣一直在推廣這種官僚政治體制?？墒蔷驮谕瑫r，一種個人的或個人-封建型的政治繼續(xù)和官僚型的政治平行發(fā)展。這不但明顯地表現在皇帝任命官員時著眼于他們對皇帝本人的忠誠。而且他還繼續(xù)給他的親屬和支持者分封采邑和爵位。每一代天子都保有一個由忠于他本人的藩封組成的寡頭政府。他也繼續(xù)要求他們進貢和效忠，如果外國統(tǒng)治者希望與中國保持關系，中國皇帝也要他們納貢和效忠。我們在這里采用中世紀歐洲封建時代流傳下來的英語術語“fief”，“vassal”和“tribute”是經過深思熟慮的，因為中文的術語（“封”相當于“fief”，“藩”相當于“vassal”，以及“貢”相當于“tribute”）看來有著極為相似的含義。甚至每當涉及到皇帝的恩澤和官僚的感戴和忠順之情時，官僚政治在習慣上也用帶有人情的術語“恩”和“忠”來表達。這些封建術語也和王室家庭內部的親戚關系交織在一起。
實際上，在清朝的政治生活中，儒家和法家，官僚政治和封建主義的原則都很明顯。例如，從宋朝沿襲下來的保甲連坐制就是法家的手段，它使所有的居民都因鄰居出事而受到牽連，這樣就導致他們?yōu)榫S護法律和秩序而相互監(jiān)視和告密。保甲制要被組織得不讓它落入地方紳士領袖之手，并且打破自然村的界限，使地方的影響仍然是分散的，而縣官則可以通過任命保甲長來維持自己獨立的統(tǒng)治機構。
對老百姓進行思想控制的其他手段則帶有明顯的儒家色彩 ——例如，祭孔的大典以及清初為勸誡老百姓安分守己而宣講鄉(xiāng)約和宣讀皇帝圣諭的制度就是如此。當然，考試制度主要是儒家的手段，它鼓勵那些企求入仕的有才之士進行自覺的自我訓練。此外，地方上還建立了對老年人和德高望重的人的旌獎制度，以表示對長者和善行的尊敬。［4］
?。?］ 瞿同祖：《清代中國的地方政府》；瓦特：《中華帝國末年的縣官》；王業(yè)鍵：《1750—1911年中華帝國的土地和租稅》。
［2］ 卜德和莫里斯：《中華帝國的法律》，以及此書中所引的著作。
?。?］ 吳秀良：《中國的通訊聯絡與皇帝的控制：1693—1735年密折制度的演進》。
?。?］ 蕭公權：《十九世紀的農業(yè)的中國與帝國的控制》。
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