從安祿山之亂以后到憲宗在805年登基的年代中，藩鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生基本的變化，盡管其間發(fā)生了幾件大事。同樣，由于憲宗的改革，經(jīng)過(guò)變動(dòng)過(guò)的藩鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)幾乎原封不動(dòng)地維持到9世紀(jì)第三個(gè)25年唐朝崩潰時(shí)為止。于是，他的統(tǒng)治在755年以后中央和藩鎮(zhèn)之間的關(guān)系方面突出地成了第二個(gè)形成時(shí)期。［1］
在身患重病的順宗退位后不久，他的兒子憲宗于805年5月登基。事實(shí)證明，憲宗是一位重實(shí)干的堅(jiān)強(qiáng)的君主，他抓住時(shí)機(jī)采取了干預(yù)的政策。但在一開(kāi)始情況似乎并不顯得對(duì)他有利。在順宗時(shí)期出現(xiàn)的不和以后，朝廷尚需恢復(fù)和諧關(guān)系，而地方政府廣泛的行動(dòng)回旋余地已成為全帝國(guó)被人接受的準(zhǔn)則。憲宗對(duì)迅速恢復(fù)中央權(quán)力的可能性不抱幻想，所以行動(dòng)很謹(jǐn)慎，只是設(shè)法見(jiàn)機(jī)行事，而不是強(qiáng)制推行自己作主的全面計(jì)劃。
可是憲宗頑強(qiáng)地堅(jiān)持他的基本目標(biāo)，即恢復(fù)對(duì)搞自治的藩鎮(zhèn)的控制，并要使所有藩鎮(zhèn)當(dāng)局完全聽(tīng)命于中央的指令。他幾乎不可能希望深入進(jìn)行下去：對(duì)各藩鎮(zhèn)高級(jí)當(dāng)局的需要，排除了恢復(fù)安祿山之亂前那種中央集權(quán)的可能，而且它們的軍事編制既龐大，又根深蒂固，以致不容許作任何重大的軍事復(fù)員。憲宗的又一個(gè)特點(diǎn)是，他沒(méi)有從純軍事角度去看待藩鎮(zhèn)的問(wèn)題。他認(rèn)識(shí)到，要削弱諸鎮(zhèn)獨(dú)立行動(dòng)的能力，同樣需要作出制度的改變。的確，他的改革旨在增強(qiáng)中央的權(quán)力而不是改善人民的生活。但直到9世紀(jì)的最后25年，除了河北幾部分外，這些制度改革使中央政府得以在全帝國(guó)重新樹(shù)立決定性的制度，從而進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)和平的時(shí)期。
新帝一登基就發(fā)現(xiàn)自己在關(guān)鍵的劍南（四川）邊區(qū)面臨著重大的政治危機(jī)，因?yàn)槟抢镎龅綇?qiáng)大的吐蕃王國(guó)和南詔王國(guó)的威脅。自安祿山之亂后這一區(qū)域已一分為二，較強(qiáng)大的劍南西川此時(shí)已經(jīng)發(fā)展了相對(duì)獨(dú)立的傳統(tǒng)。叛亂后的15年中，崔寧一直任節(jié)度使，此人在一次與朝廷支持的對(duì)手進(jìn)行的內(nèi)戰(zhàn)中篡奪了權(quán)力，但他以后基本上保持對(duì)唐朝的忠誠(chéng)。自8世紀(jì)8O年代初期的內(nèi)戰(zhàn)以后，朝廷在784年任命一個(gè)可靠的官僚韋皋為節(jié)度使，他出色地在境內(nèi)保持了控制，同時(shí)抗擊了外來(lái)的進(jìn)攻。但是，由于他終身留任此職，他具有無(wú)可比擬的機(jī)會(huì)使自己所治的藩鎮(zhèn)成為一個(gè)高度自治的地區(qū)，以致與東北諸節(jié)度使毫無(wú)二致。主要的區(qū)別是他一直堅(jiān)定地忠于皇帝，并貢獻(xiàn)巨額財(cái)富以表示他的忠心（即使是作為貢禮而不是作為正式的稅收而貢獻(xiàn)）。
在任21年后，韋皋在805年夏死去，他的部將劉辟奪得了對(duì)該鎮(zhèn)的控制權(quán)，然后立即開(kāi)始向朝廷施加壓力，要求正式批準(zhǔn)他為節(jié)度使?；实圩畛醪扇?qiáng)硬的姿態(tài)，但當(dāng)看到劉辟準(zhǔn)備動(dòng)武時(shí)就改變了態(tài)度。但宰相杜黃裳呼吁要堅(jiān)定，勸憲宗不能再妥協(xié)，他說(shuō)：“德宗自艱難之后，事多姑息。貞元中，每帥守物故，必先命中使偵伺其軍動(dòng)息，其副貳大將中有物望者，必厚賂近臣以求見(jiàn)用，帝必隨其稱(chēng)美而命之，以是因循，方鎮(zhèn)罕有特命帥守者。陛下宜熟思貞元故事，稍以法度整肅諸侯，則天下何憂不治！”［2］ 直到次年（806年）春，對(duì)劉辟的討伐才得以進(jìn)行。但那時(shí)，劉辟雖然因占領(lǐng)了鄰近的劍南東川而在開(kāi)始時(shí)取得一定的優(yōu)勢(shì)，但戰(zhàn)斗繼續(xù)進(jìn)行。到秋季，劉辟被擊潰。這是25年中中央軍隊(duì)在地方第一次取得的重大勝利。這一次討伐的特點(diǎn)是，藩鎮(zhèn)本身未負(fù)叛亂之責(zé)。除了其領(lǐng)土稍有縮小外，官方對(duì)該地區(qū)沒(méi)有進(jìn)行制裁（雖然劍南東西兩川被它們的新節(jié)度使殘暴地掠奪一通）。
在這一年的早些時(shí)候，憲宗已迅速地處理了西北夏綏軍的一個(gè)篡權(quán)者，所以憲宗的新政體這時(shí)已經(jīng)歷了它的第一次軍事考驗(yàn)，地位大有改善。可是當(dāng)東北的第一個(gè)節(jié)度使要求正式批準(zhǔn)他的地位時(shí)，它仍不得不進(jìn)行妥協(xié)。806年，平盧節(jié)度使死去，其異母兄弟李師道控制了該地區(qū)，并要求朝廷授予相應(yīng)的委任狀以取得正式的任命。憲宗很不愿意照辦，甚至在西南仍在進(jìn)行戰(zhàn)斗時(shí)考慮開(kāi)辟第二戰(zhàn)線。但主張謹(jǐn)慎行事的意見(jiàn)占了上風(fēng)，從而促使朝廷同意妥協(xié)；作為交換條件，李師道同意朝廷對(duì)其下屬的任命，遵守朝廷的指令，并定期上繳稅額。沒(méi)有跡象表明他后來(lái)實(shí)現(xiàn)了這樣的任何諾言；但憲宗至少奠定了對(duì)自治藩鎮(zhèn)節(jié)度使采取強(qiáng)硬路線的基礎(chǔ)，并且樹(shù)立了通過(guò)談判而不是全盤(pán)接受他們提出的要求的先例。雖然他最初的一些步驟幾乎沒(méi)有改變政治局勢(shì)，但它們確實(shí)改變了中央—地方關(guān)系的整個(gè)氣氛。那些以前越來(lái)越藐視皇帝和朝廷的節(jié)度使們，此時(shí)更認(rèn)識(shí)到他們的義務(wù)，并開(kāi)始定期來(lái)朝覲了。
其中有一人拒絕照辦，他就是799年以來(lái)任浙西觀察使的皇室遠(yuǎn)親李锜。李锜不但是一個(gè)富饒而重要的藩鎮(zhèn)的領(lǐng)袖，而且到805年為止，他還兼任鹽鐵使，這一職務(wù)能使他取得大量額外收入，而他也毫不猶豫地把收入用于私人目的。但他的軍事抱負(fù)甚至可能更使憲宗的朝廷不安。他從順宗得到節(jié)度使和觀察使的任命，并且已經(jīng)大力擴(kuò)充地方軍隊(duì)，其數(shù)量大大超過(guò)一般治安的需要。在中國(guó)最重要的提供歲入的地區(qū)，這種情況簡(jiǎn)直是不能容忍的。鑒于他過(guò)去在財(cái)政上明目張膽的不法行為，他擔(dān)心自己的安全，所以拒絕應(yīng)召上朝。最后，在807年后期，皇帝下令強(qiáng)制將他撤職。鄰近諸鎮(zhèn)的軍隊(duì)幾乎剛處于動(dòng)員階段。李锜自己的將領(lǐng)就翻臉把他殺死，從而結(jié)束了這場(chǎng)危機(jī)。浙西沒(méi)有可據(jù)以防御的邊境，所以那里的孤立的叛亂者的軍事前景從一開(kāi)始就不美妙，從這一意義說(shuō)，其結(jié)果并不算是皇帝的偉大軍事勝利。但它是一次重大的政治勝利，證明他具有不惜采取一切手段以迫使不聽(tīng)命的藩鎮(zhèn)就范的決心。
可是，要想真正恢復(fù)中央的權(quán)力，這類(lèi)零碎的政治勝利卻不能觸動(dòng)地方割據(jù)的根源。為了打擊這些根源，制度的變化是不可缺少的。宰相裴垍提出并在809年頒布的重要的財(cái)政新立法的基本目的之一就是基于這種必要性。另一個(gè)目的是必須限制嚴(yán)重的通貨緊缺現(xiàn)象，它自8世紀(jì)80年代中葉以來(lái)一直在折磨著國(guó)家，此時(shí)已預(yù)示將有一場(chǎng)重大的社會(huì)危機(jī)。雖然中央政府主要關(guān)心通貨緊缺對(duì)納稅農(nóng)民的影響，但它也對(duì)藩鎮(zhèn)當(dāng)局利用通貨緊缺謀利之事很敏感。780年兩稅法改革過(guò)早地用現(xiàn)錢(qián)計(jì)稅，而貨幣的供應(yīng)又一直不足，結(jié)果用現(xiàn)錢(qián)計(jì)算的稅只能用實(shí)物支付，但折換率卻由地方規(guī)定。通過(guò)使用這種擅自作出的折換率，那些不受中央控制的官員乘機(jī)大發(fā)其財(cái)。這是809年措施致力于解決的問(wèn)題之一。京師規(guī)定的折換率從此在全國(guó)實(shí)行，各地嚴(yán)禁擅自增加折換率。此外，為了解決現(xiàn)錢(qián)短缺的問(wèn)題，以實(shí)物納稅的百分比提高了。新措施的這一部分主要致力于解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但是，其中也有重要的政治含義，因?yàn)榇伺e剝奪了藩鎮(zhèn)官員非法收入的重要財(cái)源。
它在政治上更明顯的意義在于，有一部分立法要求重新分配地方的稅收。前面已談過(guò)直到此時(shí)已實(shí)行的歲入分配辦法。縣一級(jí)單位征稅并上解給州以后，稅收分成三部分，一部分留給所在州使用，另一部分上解給藩鎮(zhèn)當(dāng)局，第三部分則給中央政府。雖然這一制度是作為供應(yīng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的需求的辦法而制定的，但如上所述，它造成了嚴(yán)重的財(cái)政不平衡，并造成了州依附于藩鎮(zhèn)的傾向。809年的措施設(shè)法全面改變這種情況。第一，各鎮(zhèn)從此在其治所所在州取得一切必要的收入。只有在收入不足的情況下它們才能向所轄的州另外提取收入。為了彌補(bǔ)收入的減少，鎮(zhèn)所在的州免除對(duì)中央政府上繳任何稅收。第二，除了本地必要的開(kāi)支或藩鎮(zhèn)獲準(zhǔn)開(kāi)征的特殊征收外，所有的州必須將一切歲入解繳中央國(guó)庫(kù)。這個(gè)措施的目的是一清二楚的：旨在削弱藩鎮(zhèn)與其所屬州之間的聯(lián)系和在財(cái)政上把藩鎮(zhèn)降低到不過(guò)是一個(gè)有特權(quán)的州的地位。實(shí)際上，這個(gè)措施又把三層制（鎮(zhèn)—州—縣）轉(zhuǎn)成二層制（鎮(zhèn)/州—縣）。從它改組全國(guó)各鎮(zhèn)財(cái)政關(guān)系和削弱地方割據(jù)的財(cái)政基礎(chǔ)的企圖看，809年的改革在政治意圖方面可能比755年以后整個(gè)唐代歷史中頒發(fā)的其他任何財(cái)政立法都走得更遠(yuǎn)。
可是，如果夸大地認(rèn)為這一措施已得到直接和廣泛的應(yīng)用，那也是毫無(wú)根據(jù)的，特別是從下面談到的以后的軍事對(duì)抗中可以看出。顯然，在許多情況下各州繼續(xù)直接向藩鎮(zhèn)貢獻(xiàn)；但以后的朝廷的詔令也表明中央政府決心貫徹和保持新政策。另外，對(duì)這一措施的確切的影響也意見(jiàn)紛紜：有的人認(rèn)為其結(jié)果是直接的，它使中央的歲入相對(duì)說(shuō)來(lái)迅速增加；另一些人則認(rèn)為它之迅速推行，恰恰是因?yàn)樵谝婚_(kāi)始它沒(méi)有嚴(yán)重地減少藩鎮(zhèn)的歲入，只是從長(zhǎng)期看，由于藩鎮(zhèn)的財(cái)政獨(dú)立性受到新的遏制才受到影響?？傊?，分歧取決于把著重點(diǎn)放在對(duì)中央政府的積極影響方面，還是放在對(duì)藩鎮(zhèn)的消極的影響方面。［3］ 無(wú)論如何，可以預(yù)料，任何立法如果對(duì)大批執(zhí)行它的官員有潛在的不利影響，那么中央政府只有繼續(xù)堅(jiān)持貫徹和繼續(xù)表明它有支持其法令的辦法，這些法令才能有效地變成法律。自安祿山之亂以后，只有憲宗之治才開(kāi)始做到這一點(diǎn)，在他統(tǒng)治時(shí)期的發(fā)展有力地說(shuō)明，改革是有成效的。
同時(shí)，憲宗一點(diǎn)也沒(méi)有放松他對(duì)個(gè)別藩鎮(zhèn)重建直接控制權(quán)的努力，這個(gè)過(guò)程不可避免地造成與東北強(qiáng)大的藩鎮(zhèn)的沖突。809年初期成德節(jié)度使死去，他的年輕和能干的兒子王承宗要求接任?；实郯l(fā)現(xiàn)這正是在這個(gè)區(qū)域重樹(shù)皇權(quán)的大好時(shí)機(jī)，于是拒不批準(zhǔn)權(quán)力的轉(zhuǎn)移，這對(duì)河北根深蒂固的慣例來(lái)說(shuō)顯然是一個(gè)有敵意的反應(yīng)。此舉又在朝廷觸發(fā)了一場(chǎng)持久的爭(zhēng)論，它之所以特別引起興趣，是因?yàn)樗@示了京師是如何看待這些藩鎮(zhèn)的。不論在這時(shí)還是在以后，憲宗表現(xiàn)了極大的決心，堅(jiān)決要成為全中國(guó)名副其實(shí)的皇帝。隨著他初期的成功，他當(dāng)然充滿了信心，但在他行使權(quán)力的決心后面還不止是專(zhuān)制君主的好大喜功，他在這方面的立場(chǎng)得到了朝臣們很大的支持。在他的眼中，帝國(guó)，至少作為一個(gè)健全的政體，不能無(wú)限期地讓這些自治割據(jù)勢(shì)力繼續(xù)存在下去，因?yàn)樗鼈兺{著既存體制和成為抵制中央政府的榜樣。同樣重要的是，他相信通過(guò)適當(dāng)?shù)能娛潞屯饨淮胧?，很可能恢?fù)對(duì)這些藩鎮(zhèn)的控制。因此，進(jìn)一步的妥協(xié)只能妨礙最終目的。
但也有人對(duì)這條擬定的路線提出強(qiáng)烈的反對(duì)意見(jiàn)，其中當(dāng)時(shí)的翰林學(xué)士李絳的意見(jiàn)似乎最為言之有理。李絳警告說(shuō)，強(qiáng)有力的歷史因素和地緣政治學(xué)因素阻礙了中央想收復(fù)成德的任何企圖（言外之意，對(duì)東北諸藩鎮(zhèn)也是如此）。首先，自安祿山之亂以后，成德已享受了幾十年的自治，這已把當(dāng)?shù)孛癖娕c成德的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)結(jié)合在一起，并使后者取得了實(shí)際上的合法性。任何改變這種事態(tài)現(xiàn)狀的企圖勢(shì)必激起該地的有廣泛基礎(chǔ)的反抗。其次，成德不像劉辟統(tǒng)治下的劍南西川和李锜統(tǒng)治下的浙西，周?chē)鷮?shí)際上是性質(zhì)相似的藩鎮(zhèn)，它們之間盡管偶爾有對(duì)抗，但利害關(guān)系總的說(shuō)是一致的。這使它們成了朝廷的不可靠的同盟，即使在它們表面上參與對(duì)成德的武力行動(dòng)時(shí)也是如此。總之，成德不可能被孤立和擊敗。最后，李絳指出，國(guó)家的財(cái)政狀況不佳，難以采取這樣的行動(dòng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)淮河和長(zhǎng)江諸地洪水為災(zāi)。［4］
皇帝最后的確接受了一項(xiàng)妥協(xié)的解決辦法，承認(rèn)王承宗為成德的領(lǐng)導(dǎo)，但要王承宗同意對(duì)朝廷履行正常的行政義務(wù)，并放棄它前不久取得的德州和棣州。顯然王承宗是裝模作樣地接受這些條件的，因?yàn)樗痪昧⒖逃梦淞ΡＡ袅诉@兩個(gè)州。這就給皇帝以軍事干涉的機(jī)會(huì)——他確實(shí)也沒(méi)有其他的真正選擇了。809年秋末，包括除魏博以外的許多地方的大軍以及神策軍奉命開(kāi)赴戰(zhàn)場(chǎng)，對(duì)成德全面進(jìn)攻。按理說(shuō)，成德應(yīng)該被摧毀。但從一開(kāi)始就出現(xiàn)了協(xié)調(diào)各路兵馬的嚴(yán)重問(wèn)題，各個(gè)將領(lǐng)證明都不愿意爭(zhēng)先動(dòng)用自己的軍隊(duì)。另一方面，成德則不存在指揮的問(wèn)題，它的精銳部隊(duì)在為守衛(wèi)自己的家鄉(xiāng)而戰(zhàn)。最后，中央財(cái)政的枯竭成了決定性的因素；在810年年中，憲宗看清了他的軍隊(duì)的半心半意的行動(dòng)，在不到一年后取消了討伐。王承宗仍保留他的兩個(gè)州，但同意遵守原來(lái)協(xié)議中的其他條件，以報(bào)答朝廷對(duì)他的正式任命。但對(duì)憲宗來(lái)說(shuō)，這只是一個(gè)保全面子的解決辦法。并沒(méi)有導(dǎo)致當(dāng)時(shí)存在的關(guān)系的真正改變。
這樣，隨著在東北重新樹(shù)立中央權(quán)力的又一個(gè)企圖的失敗，憲宗遭受了第一次挫折。這次挫折有進(jìn)一步的影響。在沖突中，朝廷不得不直截了當(dāng)?shù)赝饣次骱陀闹莸念I(lǐng)導(dǎo)的更替，幽州在河北之役中或多或少地是一個(gè)積極的同盟。一些最強(qiáng)大的自治的藩鎮(zhèn)除了被迫對(duì)成德采取行動(dòng)外，依然沒(méi)有受到任何嚴(yán)重的影響。但以后事態(tài)的發(fā)展表明，政府沒(méi)有蒙受不可彌補(bǔ)的損失，它的威信仍很高。例如，張茂昭在19年前已世襲了地方雖小但地處戰(zhàn)略要沖的義武的節(jié)度使之職，但他自動(dòng)放棄了對(duì)那里的指揮權(quán)，這即是明證。雖然那里在后來(lái)偶爾發(fā)生動(dòng)亂，但自治藩鎮(zhèn)就這樣永久地少了一個(gè)。
809至810年的沖突在另一方面，即對(duì)國(guó)家的財(cái)政，也有重大的影響，大規(guī)模的動(dòng)員似乎已迅速地耗盡了中央的儲(chǔ)備，因此，特別是鑒于戰(zhàn)地軍隊(duì)?wèi)?zhàn)績(jī)不佳，繼續(xù)征戰(zhàn)已經(jīng)行不通了。這類(lèi)軍事行動(dòng)代價(jià)高昂的原因已經(jīng)變得很清楚：中央政府不能對(duì)參戰(zhàn)的各鎮(zhèn)軍隊(duì)進(jìn)行直接的控制；不同的利害關(guān)系支配著各鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的行為。在這些情況下，中央政府不得不對(duì)為進(jìn)攻目的動(dòng)員起來(lái)的軍隊(duì)采用一種很無(wú)效的供應(yīng)體制，這就使得中央的資源非常緊張。很簡(jiǎn)單，這種直接的津貼稱(chēng)“出界糧”，它按人頭以固定的數(shù)額付給這類(lèi)軍隊(duì)。各鎮(zhèn)軍隊(duì)一般從它們的領(lǐng)地內(nèi)取得給養(yǎng)（西北的軍隊(duì)除外），但它們的軍隊(duì)一旦開(kāi)拔出境，就有資格取得中央的津貼。從安祿山之亂后，這一制度從一開(kāi)始就遭到批評(píng)，因?yàn)樗旧韺?shí)際上是浪費(fèi)，而且沒(méi)有道理。據(jù)說(shuō)，地方將領(lǐng)毫不猶豫地派遣其軍隊(duì)至自己所轄的境外，然后以種種借口按兵不動(dòng)。由于他們已取得財(cái)政支持的資格，就感到認(rèn)真戰(zhàn)斗不一定符合他們的利益。但也沒(méi)有取代這種資助方式的好辦法。809至810年在與成德的沖突中，憲宗為一場(chǎng)國(guó)內(nèi)的大討伐付出了高得難以忍受的代價(jià)，而在戰(zhàn)場(chǎng)上的所得甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵不上支出。他不但被迫中斷了討伐，而且實(shí)施809年財(cái)政改革的企圖也受到了不利的影響。此外，朝廷要經(jīng)過(guò)幾年才能把枯竭的國(guó)庫(kù)恢復(fù)到再想進(jìn)行重大軍事行動(dòng)的程度。的確，810到814年這四年是他整個(gè)統(tǒng)治的最長(zhǎng)的安定時(shí)期。
具有諷刺意義的是，一個(gè)關(guān)鍵的藩鎮(zhèn)內(nèi)部的不和，使憲宗開(kāi)始取得分裂河北集團(tuán)的機(jī)會(huì)。812年年中魏博節(jié)度使的死亡留下的接任者只是一個(gè)兒童，他的助手和隨從立刻與大部分守軍離心離德。當(dāng)時(shí)朝廷只要故意拖延對(duì)接任者的承認(rèn)，給他造成一種前途未卜的形勢(shì)，就能引起一場(chǎng)廢黜他的兵變。值得注意的是，這些藩鎮(zhèn)雖然在內(nèi)部施政方面享有充分的自治，它們?nèi)云惹行枰玫匠姓J(rèn)并與朝廷建立正式關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)未能得到承認(rèn)的情況被認(rèn)為是不正常的，因此常常產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。魏博的嘩變者立刻擁立一個(gè)得眾望的將領(lǐng)田興（田弘正）為節(jié)度使；田興非常清楚局勢(shì)的不穩(wěn)定，于是與朝廷進(jìn)行談判。駐軍同意他與朝廷的關(guān)系正常化，于是田興提出讓魏博真正聽(tīng)命于中央政府，條件是取得正式的承認(rèn)。對(duì)田興的提議的誠(chéng)意，朝廷相當(dāng)懷疑，但由于憲宗已經(jīng)拒絕了進(jìn)行武裝干預(yù)的建議，他最后決定接受田興的建議。魏博的局勢(shì)很快恢復(fù)正常，對(duì)朝廷來(lái)說(shuō)特別重要的一個(gè)聯(lián)盟從而開(kāi)始出現(xiàn)了。
魏博究竟在多大程度上被納入帝國(guó)正式的財(cái)政體系之中，仍然值得懷疑。在以后的十年中，它的確一直緊跟中央的政策，但它是出于盟友的關(guān)系而不是出于臣屬的關(guān)系。這種關(guān)系與其說(shuō)是被思想感情或正式的控制手段所支持，倒不如說(shuō)是被田興的個(gè)人忠誠(chéng)和朝廷給軍隊(duì)的大量賞賜所維系。但魏博作為一個(gè)盟友，使憲宗進(jìn)一步的計(jì)劃得益匪淺：他使其他東北諸鎮(zhèn)不敢輕舉妄動(dòng)；魏博的軍隊(duì)直接參加了以后的征戰(zhàn)；這進(jìn)一步提高了朝廷的威信。如果不是魏博改變了態(tài)度，憲宗統(tǒng)治的以后的成就簡(jiǎn)直是不可想象的。
到814年，皇帝又準(zhǔn)備進(jìn)行軍事干預(yù)，這一年的后期，隨著淮西領(lǐng)導(dǎo)人的變動(dòng)和新節(jié)度使吳元濟(jì)的上臺(tái)，機(jī)會(huì)出現(xiàn)了。它長(zhǎng)期以來(lái)是政府的一個(gè)棘手問(wèn)題（雖然它地盤(pán)不大，只有三個(gè)州），但所處地位卻能對(duì)沿汴渠的任何地點(diǎn)進(jìn)行打擊，還能輕而易舉地威脅富饒的長(zhǎng)江的幾個(gè)藩鎮(zhèn)。但它在地理上是孤立的，在自治藩鎮(zhèn)中是最易受到攻擊的一個(gè)?；次髦凼加?15年初期，戰(zhàn)役的三年也許是整個(gè)憲宗之治中最危急的時(shí)期。［5］ 如果說(shuō)魏博的效忠具有不可估量的重要意義，那么在牽制其他潛在敵對(duì)勢(shì)力的同時(shí)朝廷對(duì)淮西的勝利就成了憲宗最后政治成就的拱頂石。這一艱巨的軍事努力，把他的朝廷的威信置于最嚴(yán)重的考驗(yàn)，使中央的資源和統(tǒng)治精英的團(tuán)結(jié)置于極度緊張的狀態(tài)。但如果征討不能取得勝利，朝廷能否完全恢復(fù)對(duì)河南的控制就成了問(wèn)題。北方的成德和平盧從憲宗之治開(kāi)始時(shí)就擺著要與朝廷對(duì)抗的架勢(shì)，這時(shí)敏銳地認(rèn)識(shí)到政府的勝利可能會(huì)帶來(lái)什么后果。它們千方百計(jì)地試圖妨礙朝廷進(jìn)行的這次戰(zhàn)爭(zhēng)。815年，平盧單獨(dú)地負(fù)責(zé)造成三起引人注目的破壞和恐怖活動(dòng)：焚燒了河陰（洛陽(yáng)附近）的大稅收中心；在京師暗殺了采取強(qiáng)硬路線的宰相武元衡；使用武裝的恐怖分子試圖給洛陽(yáng)造成一片混亂。戰(zhàn)略上的考慮使對(duì)平盧的立即討伐行不通，因?yàn)樗诜?zhèn)中地盤(pán)最大、最為富饒和人口最多。后來(lái)皇帝感到對(duì)待它應(yīng)不同于成德。
淮西之役從一開(kāi)始行動(dòng)緩慢，第一年幾乎毫無(wú)進(jìn)展。朝廷當(dāng)然希望從邊境征召軍隊(duì)一舉結(jié)束反抗。其辦法可能是制造淮西內(nèi)部不和。但當(dāng)這一希望落空時(shí)，朝廷被迫不斷地施加無(wú)情的壓力以拖垮淮西。這次戰(zhàn)役于是成了消耗戰(zhàn)，直到817年后期才結(jié)束。
官軍表現(xiàn)出的無(wú)能，部分地是政治考慮的結(jié)果。為了避免危險(xiǎn)地改變國(guó)內(nèi)軍事力量的分布狀況和過(guò)分加強(qiáng)任何個(gè)別藩鎮(zhèn)的力量，朝廷從十七八個(gè)藩鎮(zhèn)抽調(diào)兵力組成進(jìn)攻軍隊(duì)。但這些軍隊(duì)從來(lái)沒(méi)有足夠的凝聚力。另外，官軍非常難以建立起統(tǒng)一的指揮，包圍敵人的各個(gè)部隊(duì)很少協(xié)調(diào)它們的行動(dòng)。
而且它們還遇到了堅(jiān)決的和領(lǐng)導(dǎo)有方的防御，何況淮西還得到當(dāng)?shù)孛癖姷挠辛χг??；次鞯姆烙揽康胤矫癖椭驹覆筷?duì)，阻止了進(jìn)攻者的任何嚴(yán)重滲透達(dá)三年之久，在此期間淮西靠本地的生產(chǎn)支撐了下來(lái)。后來(lái)，占?jí)旱箖?yōu)勢(shì)的帝國(guó)軍隊(duì)始終沒(méi)有減輕的壓力開(kāi)始對(duì)淮西的士氣和資源產(chǎn)生影響。士氣的衰落和資源的緊缺大大地有利于決定性的軍事行動(dòng)，817年秋，官軍將領(lǐng)李?lèi)鍖?duì)該鎮(zhèn)治地蔡州的一次漂亮的奇襲結(jié)束了這一戰(zhàn)役。
為了防止這一地區(qū)再次發(fā)生麻煩，政府干脆取消了淮西的建置，把它的領(lǐng)地劃歸鄰近三鎮(zhèn)治理。
從816年起，朝廷已同時(shí)討伐成德，這一次由河北和河?xùn)|的軍隊(duì)及其同盟軍進(jìn)行。討伐之發(fā)生是因?yàn)槌傻聦?duì)鄰近諸鎮(zhèn)進(jìn)行一次次挑釁并發(fā)生沖突之后，它對(duì)815年夏宰相武元衡之遇刺負(fù)有責(zé)任（后來(lái)證明錯(cuò)怪了它）。雖然朝廷的容忍已經(jīng)達(dá)到了極限，但對(duì)第二戰(zhàn)線的開(kāi)辟仍有一片強(qiáng)烈的反對(duì)之聲，有的高級(jí)官員以辭職表示抗議。但憲宗力排眾議，可能他預(yù)料淮西之役會(huì)及早結(jié)束。官軍開(kāi)始時(shí)對(duì)成德取得了幾次小勝利，但不久局勢(shì)急轉(zhuǎn)直下。由于對(duì)在河北作戰(zhàn)的軍隊(duì)的控制不如對(duì)鏖戰(zhàn)于南方的軍隊(duì)，朝廷甚至沒(méi)有故作姿態(tài)地任命一名全面的指揮將領(lǐng)，所以個(gè)別軍隊(duì)取得的少數(shù)勝利卻因互不支持而勞而無(wú)功。鑒于以下兩個(gè)有利于成德防守的因素，像809至810年那種勝負(fù)難卜的局面并不那么令人驚奇：它西面倚偎太行山，具有一條難以攻破的天然防線；北面的幽州態(tài)度曖昧。再者，大量軍費(fèi)用于作戰(zhàn)的軍隊(duì)，這里的軍費(fèi)的負(fù)擔(dān)無(wú)疑會(huì)妨礙對(duì)淮西全面作戰(zhàn)的努力。這次討伐取得了一些微小的收獲后，再次停了下來(lái)。
當(dāng)817年中期敵對(duì)行動(dòng)結(jié)束時(shí)，沒(méi)有恢復(fù)依例頒布的大赦令。相反，成德到818年很久以后仍未獲得特赦，所以在官方看來(lái)王承宗仍然是一個(gè)叛亂者和不法分子。就在此時(shí)，淮西當(dāng)然已被成功地?fù)魯『头指睢?18年初，在此之前已接任其父之職達(dá)13年之久的橫海節(jié)度使鄭權(quán)自動(dòng)辭去了此職。朝廷第一次取得了任命自己的人選為橫海領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)會(huì)。這些事態(tài)的發(fā)展，再加上因沒(méi)有正式的地位而在內(nèi)部顯然出現(xiàn)的緊張局面，終于使王承宗認(rèn)清形勢(shì)而就范。818年春，為了報(bào)答赦免和重新被封為節(jié)度使，他同意把他的藩鎮(zhèn)納入帝國(guó)正式的行政結(jié)構(gòu)之中，并且交出了有爭(zhēng)議的德州和棣州，它們后來(lái)劃歸橫海治理。他同意將他的兩個(gè)兒子送往京師作為人質(zhì)，這一讓步意味著他放棄了任何家屬接任節(jié)度使之位的權(quán)利。成德與朝廷關(guān)系的這一轉(zhuǎn)變很可能是對(duì)藩鎮(zhèn)恢復(fù)控制的第一步，并且成為當(dāng)時(shí)政治形勢(shì)的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。就一方面而言，朝廷正在不斷提高的威信和積聚的力量肯定形成了這些變化的直接背景；但另一方面，直接的軍事干預(yù)——雖然不是決定性的——也決不是無(wú)關(guān)緊要的。盡管中央政府不能降伏藩鎮(zhèn)，但這些因素有助于說(shuō)服其領(lǐng)導(dǎo)人自愿放棄其特殊地位。
剩下的一個(gè)應(yīng)恢復(fù)中央控制的明顯目標(biāo)是平盧，它是華北諸鎮(zhèn)中最大的一個(gè)，自安祿山之亂以來(lái)的中央和地方在東部的每一次沖突中幾乎都有它參與。剩下的另一個(gè)大的自治藩鎮(zhèn)是幽州，它還沒(méi)有造成緊迫的問(wèn)題，因?yàn)樗靥幒颖边吘?，在整個(gè)憲宗統(tǒng)治時(shí)期與朝廷保持著和睦的關(guān)系。自從消滅淮西和朝廷與魏博、成德建立新關(guān)系后，平盧再也不能指望從其他的藩鎮(zhèn)得到支持了，所以它對(duì)中央政府的遷就的重要性就變得十分明顯。節(jié)度使李師道的一些隨從力促他作出王承宗那種必須作出的讓步。但另一些人則認(rèn)為，即使在戰(zhàn)場(chǎng)上的形勢(shì)不利，他仍有時(shí)間搞外交妥協(xié)，所以說(shuō)服他采取更強(qiáng)硬的路線。地方的自治傳統(tǒng)和平盧能夠成功地保持地方世襲領(lǐng)導(dǎo)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的事實(shí)，遮蓋了這一派和李師道的耳目，使他們不能敏銳地看清新的現(xiàn)實(shí)。
政治解決的談判破裂了，政府就精心準(zhǔn)備軍事行動(dòng)。818年后期，戰(zhàn)役開(kāi)始。事實(shí)證明，任務(wù)遠(yuǎn)不像預(yù)料的那樣艱巨，部分原因是平盧政治上的孤立和朝廷總的地位的改善，部分原因是平盧保衛(wèi)特別漫長(zhǎng)的邊境所遇到的困難。在敗局已定時(shí)，李師道在819年初期被部將們所殺，他們立刻投降。朝廷無(wú)意讓如此大的一個(gè)藩鎮(zhèn)——特別在這一戰(zhàn)略地區(qū)——再存在下去。因此，經(jīng)過(guò)了對(duì)它的物質(zhì)和人力資源的一番調(diào)查后，平盧被分成三部分：東北部分保留原名，但其轄地減到五個(gè)州；西北置天平，治三個(gè)州；南部置兗海，治四個(gè)州。但這些新藩鎮(zhèn)獲準(zhǔn)繼續(xù)把它們的全部歲入用于本地開(kāi)支，直到832年才對(duì)中央政府貢獻(xiàn)。
這是憲宗最后一次重大的軍事勝利，這一次勝利消除了在河南唯一留下的威脅，從而在黃巢叛亂之前使朝廷牢牢地控制了帝國(guó)的中部，它只留下河北三大鎮(zhèn)（魏博、成德和幽州）的節(jié)度使不是完全由朝廷任命的地方領(lǐng)導(dǎo)人。但甚至其中的兩個(gè)也承認(rèn)了朝廷指定其接任者的權(quán)力。自安祿山之亂后，朝廷的威信高于任何時(shí)候，河北以外最后一個(gè)長(zhǎng)期牢固地樹(shù)立自己勢(shì)力的藩鎮(zhèn)統(tǒng)治者韓弘自動(dòng)放棄了他在宣武的統(tǒng)治并遷往京師。雖然他的興趣更在于利用他橫跨汴渠的地位來(lái)發(fā)大財(cái)，而不想建立獨(dú)立的權(quán)力基地，可是他完全可以證明朝廷的命令是撤不掉他的。因此，除了所提到的少數(shù)個(gè)別事例外，到820年，唐朝廷已經(jīng)鞏固了它對(duì)地方最高級(jí)官員的任命和選派權(quán)。
在憲宗的整個(gè)統(tǒng)治時(shí)期，他試圖從中央通過(guò)政治、行政以及軍事手段來(lái)加強(qiáng)控制。他廣泛使用的一個(gè)政治工具是監(jiān)軍使網(wǎng)絡(luò)。這是與他一般都嚴(yán)重地依靠宦官的做法和與他自己的獨(dú)斷專(zhuān)行以擴(kuò)大皇權(quán)的脾性相一致的。他在位時(shí)期，他在這方面的行事方式必然會(huì)不斷遭到官僚們的反對(duì)。但憲宗敏銳地感到需要官員的高昂的士氣，所以他證明比德宗多少要靈活一些。例如，當(dāng)809年他任命寵幸的宦官吐突承璀為討伐成德的指揮官而引起了一片反對(duì)之聲時(shí)，他就命他擔(dān)任一個(gè)次要的職位，不過(guò)其地位仍能影響指揮的決定。當(dāng)討伐不順利而中斷時(shí)，他又采納了把他降級(jí)的要求。［6］ 后來(lái)，在結(jié)束淮西之役遙遙無(wú)期時(shí)，他接受了官員們的建議將諸監(jiān)軍使從各戰(zhàn)場(chǎng)召回，因?yàn)樗麄冏髁擞泻Φ母深A(yù)。似乎與此有關(guān)的是，不但在這一次，而且在以前和以后，皇帝本人似乎企圖取得實(shí)際指揮戰(zhàn)役的全權(quán)。如果是這樣，那么憲宗至少在這一次承認(rèn)了失敗。我們難以確定他采用監(jiān)軍使制后的具體變化，但他的堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)使這一制度非常有效。他的政策的另一后果（他過(guò)人的自信使自己不能看到這點(diǎn)）是，宦官在藩鎮(zhèn)中牢固地扎下了根，這與他們?cè)诔⒅幸呀?jīng)取得強(qiáng)有力的地位的情況相似。
由于中央政府地位的提高，到憲宗末年中央立法的速度加快了。從這時(shí)起，我們看到了一些措施：有的旨在取消作為地方節(jié)度使補(bǔ)充收入來(lái)源的屯田；有的不讓節(jié)度使起任命縣令的直接作用；有的總的來(lái)說(shuō)加強(qiáng)了刺史對(duì)節(jié)度使的地位。但是，最最重要的是819年春進(jìn)行的一項(xiàng)改革措施，它改變了各藩鎮(zhèn)軍事權(quán)力的界限。這一立法所要消除的局面被元老重臣和新任命的橫海節(jié)度使烏重胤作了詳細(xì)的闡述：“河朔藩鎮(zhèn)所以能旅拒朝命六十余年者，由諸州縣各置鎮(zhèn)將領(lǐng)事，收刺史、縣令之權(quán)，自作威福。向使刺史各得行其職，則雖有奸雄如安、史，必不得以一州獨(dú)反也。臣所領(lǐng)德、棣、景三州，已舉牒各還刺史職事，應(yīng)在州兵并令刺史領(lǐng)之?！保?］ 烏重胤這里所談的是河北已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的極端形式，但在其他地方也很普遍；只要藩鎮(zhèn)當(dāng)局擁有軍事全權(quán)，那么它們得以完全支配地方文官當(dāng)局的危險(xiǎn)性依然存在。在烏重胤上奏這份報(bào)告時(shí)，中央官員不可能不知道這種情況。但他在自己的領(lǐng)地中采取的主動(dòng)行動(dòng)顯然為這時(shí)在全國(guó)頒布的全面措施樹(shù)立了一個(gè)榜樣。
這一措施內(nèi)有兩條關(guān)鍵的規(guī)定。第一，它取消了節(jié)度使在他所治州以外的一切兵權(quán)；第二，它將這些部隊(duì)分由各駐守州的刺史統(tǒng)帶。自六朝以來(lái)，刺史第一次被授予長(zhǎng)期和明確的兵權(quán)。出于明顯的原因，邊境地區(qū)不受這項(xiàng)立法之限。這一措施的目的是一清二楚的：像809年的措施設(shè)法削減諸鎮(zhèn)的財(cái)政潛力那樣削弱它們的軍事潛力。要完成它，不能直接減少人力（這樣會(huì)造成另外的問(wèn)題），而是通過(guò)分散地方集中的兵權(quán)（這種情況在此以前曾造成了大混亂）。那些負(fù)有軍事責(zé)任的節(jié)度使決沒(méi)有因此而被弄得毫無(wú)實(shí)力。他們繼續(xù)控制著他們的牙軍，它是最龐大和最訓(xùn)練有素的軍事力量；況且地方上的權(quán)力關(guān)系也不可能在一夜之間就發(fā)生變化。但是那些想加強(qiáng)對(duì)割據(jù)地的控制或者想對(duì)文官當(dāng)局施加軍事影響的任何節(jié)度使此時(shí)基本上失去了用以達(dá)到此種目的的手段。結(jié)果，藩鎮(zhèn)與州之間的財(cái)政關(guān)系可能也改變了，雖然還缺乏這方面的明確的證據(jù)。州這時(shí)負(fù)擔(dān)了在舊制度中根本預(yù)見(jiàn)不到的軍事責(zé)任，這在很大程度上使州對(duì)藩鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)貢獻(xiàn)失去了基礎(chǔ)。藩鎮(zhèn)在緊急時(shí)刻或有特殊需要時(shí)仍可能號(hào)召其所屬的州；但在日常工作中，它不得不靠藩鎮(zhèn)所在地的有限的收入來(lái)維持。因此，在憲宗之治的最后幾年，藩鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)又經(jīng)歷了另一個(gè)重大變化。這個(gè)變化大大地有助于消除使藩鎮(zhèn)不同于牢固地以州縣為基礎(chǔ)的較舊的行政體制的一些特征。
在這些成就和不斷實(shí)行新的主動(dòng)措施以后，憲宗還可能采取什么行動(dòng)，我們就只能猜測(cè)了。820年2月，他被兩名對(duì)他不滿的宦官所害，從而結(jié)束了唐代最后一個(gè)搞改革的統(tǒng)治期。雖然官場(chǎng)對(duì)他的專(zhuān)橫的行事方式和貪圖收入開(kāi)始充滿不滿情緒，但他的遇害似乎不是政治反對(duì)的結(jié)果。對(duì)他的成就怎么估計(jì)也不過(guò)分。憲宗恢復(fù)了君主的權(quán)威和力量，在此過(guò)程中使以后半個(gè)世紀(jì)對(duì)官僚控制的大力加強(qiáng)有了保證。最重要的是，他對(duì)藩鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)使地方軍事威脅的可能性大為減少。作為皇帝，他的政治成果不但確保中央的法令能全面地和遠(yuǎn)為充分地得到貫徹執(zhí)行，而且如日野開(kāi)三郎提出的那樣，這些成果的重要意義還在于使兩稅法的真正實(shí)施實(shí)際上擴(kuò)大到帝國(guó)各地。［8］
在評(píng)價(jià)他的成就時(shí)，我們應(yīng)以他前面的幾個(gè)皇帝作為考慮的出發(fā)點(diǎn)，而不應(yīng)以完全重新集權(quán)化這一不切實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。根據(jù)這一尺度，憲宗出色地達(dá)到了他的目的，而且突出地表現(xiàn)為王朝后半期唯一的有成就的皇帝。我們?nèi)绾蝸?lái)解釋他取得成就的原因呢？主要的原因似乎有三個(gè)。首先，他開(kāi)始其宏圖時(shí)的環(huán)境比人們想象的德宗晚年政治失敗時(shí)的形勢(shì)有利。從德宗那里，他繼承了重新充實(shí)的國(guó)庫(kù)和一支強(qiáng)大的中央軍隊(duì)，所以雖然皇帝還不能命令全國(guó)普遍遵守法律，他的地位基本上確是安全的。另一個(gè)主要資本是官僚集團(tuán)，它內(nèi)部盡管有派系斗爭(zhēng)和貪污腐化的跡象，但相對(duì)地說(shuō)處于健康的狀態(tài)；其中有李吉甫、李絳、裴度和元稹等許多杰出的官員。于是，朝廷擁有采取有力的中央行動(dòng)所需要的人力物力資源。其次，憲宗深刻地了解整個(gè)帝國(guó)的政治—軍事形勢(shì)，這使他能夠制訂有效的策略。他能保持計(jì)劃的靈活性，尤其避免把力量過(guò)分投入任何一個(gè)地點(diǎn)，而是一次針對(duì)一個(gè)目標(biāo)（唯一的例外是816至817年他對(duì)成德開(kāi)辟第二戰(zhàn)線）。他的行政措施雖然也打擊藩鎮(zhèn)力量的要害，但如果看起來(lái)行不通，就決不輕舉妄動(dòng)。第三，他很清楚如何運(yùn)用皇帝的權(quán)力，樹(shù)立自己的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并且在制訂政策時(shí)一直處于主導(dǎo)地位?？磥?lái)他基本上是知人善任的，這反過(guò)來(lái)又增強(qiáng)了所用之人的信心。李翱的贊歌“自古中興之主無(wú)人及之”可能是溢美之詞，但它反映了當(dāng)時(shí)滿懷信心的情緒。
?。?］ 本節(jié)取材于C.A.彼得森：《中興的完成：憲宗和諸鎮(zhèn)》，載芮沃壽、崔瑞德合編：《對(duì)唐代的透視》（紐黑文，1973年），第151—191頁(yè)。
［2］ 《舊唐書(shū)》，卷147第3974頁(yè)；《資治通鑒》，卷237第7627頁(yè)。
?。?］ 特別見(jiàn)日野開(kāi)三郎：《潘鎮(zhèn)時(shí)代的州三分稅》，載《史學(xué)雜志》，65.7（1956年），第650—652、660—662頁(yè)；松井秀一：《裴垍的稅制改制》，載《史學(xué)雜志》，76.7（1967年），第1030—1061頁(yè)。
?。?］ 《全唐文》，卷646第4—6頁(yè)；尤金·菲費(fèi)爾：《作為御史的白居易》（海牙，1961年），第117—119頁(yè)。
［5］ 關(guān)于這次戰(zhàn)役，特別在軍事方面，見(jiàn)C. A. 彼得森：《815—817年反對(duì)中央政權(quán)的淮西之戰(zhàn)》，載F.A. 基爾曼和費(fèi)正清合編：《中國(guó)的兵法》（麻省坎布里奇， 1974年），第 123—150頁(yè)。
?。?］ 尤金·菲費(fèi)爾：《作為御史的白居易》，第125—133、153—154、226—228諸頁(yè)。
?。?］ 《資治通鑒》，卷241第7768頁(yè)；《冊(cè)府元龜》，卷60第21—22頁(yè)。
［8］ 日野開(kāi)三郎：《藩鎮(zhèn)體制下唐朝的振興和兩稅上供》，載《東洋學(xué)報(bào)》， 40（1957年），第227—228頁(yè)。
在身患重病的順宗退位后不久，他的兒子憲宗于805年5月登基。事實(shí)證明，憲宗是一位重實(shí)干的堅(jiān)強(qiáng)的君主，他抓住時(shí)機(jī)采取了干預(yù)的政策。但在一開(kāi)始情況似乎并不顯得對(duì)他有利。在順宗時(shí)期出現(xiàn)的不和以后，朝廷尚需恢復(fù)和諧關(guān)系，而地方政府廣泛的行動(dòng)回旋余地已成為全帝國(guó)被人接受的準(zhǔn)則。憲宗對(duì)迅速恢復(fù)中央權(quán)力的可能性不抱幻想，所以行動(dòng)很謹(jǐn)慎，只是設(shè)法見(jiàn)機(jī)行事，而不是強(qiáng)制推行自己作主的全面計(jì)劃。
可是憲宗頑強(qiáng)地堅(jiān)持他的基本目標(biāo)，即恢復(fù)對(duì)搞自治的藩鎮(zhèn)的控制，并要使所有藩鎮(zhèn)當(dāng)局完全聽(tīng)命于中央的指令。他幾乎不可能希望深入進(jìn)行下去：對(duì)各藩鎮(zhèn)高級(jí)當(dāng)局的需要，排除了恢復(fù)安祿山之亂前那種中央集權(quán)的可能，而且它們的軍事編制既龐大，又根深蒂固，以致不容許作任何重大的軍事復(fù)員。憲宗的又一個(gè)特點(diǎn)是，他沒(méi)有從純軍事角度去看待藩鎮(zhèn)的問(wèn)題。他認(rèn)識(shí)到，要削弱諸鎮(zhèn)獨(dú)立行動(dòng)的能力，同樣需要作出制度的改變。的確，他的改革旨在增強(qiáng)中央的權(quán)力而不是改善人民的生活。但直到9世紀(jì)的最后25年，除了河北幾部分外，這些制度改革使中央政府得以在全帝國(guó)重新樹(shù)立決定性的制度，從而進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)和平的時(shí)期。
新帝一登基就發(fā)現(xiàn)自己在關(guān)鍵的劍南（四川）邊區(qū)面臨著重大的政治危機(jī)，因?yàn)槟抢镎龅綇?qiáng)大的吐蕃王國(guó)和南詔王國(guó)的威脅。自安祿山之亂后這一區(qū)域已一分為二，較強(qiáng)大的劍南西川此時(shí)已經(jīng)發(fā)展了相對(duì)獨(dú)立的傳統(tǒng)。叛亂后的15年中，崔寧一直任節(jié)度使，此人在一次與朝廷支持的對(duì)手進(jìn)行的內(nèi)戰(zhàn)中篡奪了權(quán)力，但他以后基本上保持對(duì)唐朝的忠誠(chéng)。自8世紀(jì)8O年代初期的內(nèi)戰(zhàn)以后，朝廷在784年任命一個(gè)可靠的官僚韋皋為節(jié)度使，他出色地在境內(nèi)保持了控制，同時(shí)抗擊了外來(lái)的進(jìn)攻。但是，由于他終身留任此職，他具有無(wú)可比擬的機(jī)會(huì)使自己所治的藩鎮(zhèn)成為一個(gè)高度自治的地區(qū)，以致與東北諸節(jié)度使毫無(wú)二致。主要的區(qū)別是他一直堅(jiān)定地忠于皇帝，并貢獻(xiàn)巨額財(cái)富以表示他的忠心（即使是作為貢禮而不是作為正式的稅收而貢獻(xiàn)）。
在任21年后，韋皋在805年夏死去，他的部將劉辟奪得了對(duì)該鎮(zhèn)的控制權(quán)，然后立即開(kāi)始向朝廷施加壓力，要求正式批準(zhǔn)他為節(jié)度使?；实圩畛醪扇?qiáng)硬的姿態(tài)，但當(dāng)看到劉辟準(zhǔn)備動(dòng)武時(shí)就改變了態(tài)度。但宰相杜黃裳呼吁要堅(jiān)定，勸憲宗不能再妥協(xié)，他說(shuō)：“德宗自艱難之后，事多姑息。貞元中，每帥守物故，必先命中使偵伺其軍動(dòng)息，其副貳大將中有物望者，必厚賂近臣以求見(jiàn)用，帝必隨其稱(chēng)美而命之，以是因循，方鎮(zhèn)罕有特命帥守者。陛下宜熟思貞元故事，稍以法度整肅諸侯，則天下何憂不治！”［2］ 直到次年（806年）春，對(duì)劉辟的討伐才得以進(jìn)行。但那時(shí)，劉辟雖然因占領(lǐng)了鄰近的劍南東川而在開(kāi)始時(shí)取得一定的優(yōu)勢(shì)，但戰(zhàn)斗繼續(xù)進(jìn)行。到秋季，劉辟被擊潰。這是25年中中央軍隊(duì)在地方第一次取得的重大勝利。這一次討伐的特點(diǎn)是，藩鎮(zhèn)本身未負(fù)叛亂之責(zé)。除了其領(lǐng)土稍有縮小外，官方對(duì)該地區(qū)沒(méi)有進(jìn)行制裁（雖然劍南東西兩川被它們的新節(jié)度使殘暴地掠奪一通）。
在這一年的早些時(shí)候，憲宗已迅速地處理了西北夏綏軍的一個(gè)篡權(quán)者，所以憲宗的新政體這時(shí)已經(jīng)歷了它的第一次軍事考驗(yàn)，地位大有改善。可是當(dāng)東北的第一個(gè)節(jié)度使要求正式批準(zhǔn)他的地位時(shí)，它仍不得不進(jìn)行妥協(xié)。806年，平盧節(jié)度使死去，其異母兄弟李師道控制了該地區(qū)，并要求朝廷授予相應(yīng)的委任狀以取得正式的任命。憲宗很不愿意照辦，甚至在西南仍在進(jìn)行戰(zhàn)斗時(shí)考慮開(kāi)辟第二戰(zhàn)線。但主張謹(jǐn)慎行事的意見(jiàn)占了上風(fēng)，從而促使朝廷同意妥協(xié)；作為交換條件，李師道同意朝廷對(duì)其下屬的任命，遵守朝廷的指令，并定期上繳稅額。沒(méi)有跡象表明他后來(lái)實(shí)現(xiàn)了這樣的任何諾言；但憲宗至少奠定了對(duì)自治藩鎮(zhèn)節(jié)度使采取強(qiáng)硬路線的基礎(chǔ)，并且樹(shù)立了通過(guò)談判而不是全盤(pán)接受他們提出的要求的先例。雖然他最初的一些步驟幾乎沒(méi)有改變政治局勢(shì)，但它們確實(shí)改變了中央—地方關(guān)系的整個(gè)氣氛。那些以前越來(lái)越藐視皇帝和朝廷的節(jié)度使們，此時(shí)更認(rèn)識(shí)到他們的義務(wù)，并開(kāi)始定期來(lái)朝覲了。
其中有一人拒絕照辦，他就是799年以來(lái)任浙西觀察使的皇室遠(yuǎn)親李锜。李锜不但是一個(gè)富饒而重要的藩鎮(zhèn)的領(lǐng)袖，而且到805年為止，他還兼任鹽鐵使，這一職務(wù)能使他取得大量額外收入，而他也毫不猶豫地把收入用于私人目的。但他的軍事抱負(fù)甚至可能更使憲宗的朝廷不安。他從順宗得到節(jié)度使和觀察使的任命，并且已經(jīng)大力擴(kuò)充地方軍隊(duì)，其數(shù)量大大超過(guò)一般治安的需要。在中國(guó)最重要的提供歲入的地區(qū)，這種情況簡(jiǎn)直是不能容忍的。鑒于他過(guò)去在財(cái)政上明目張膽的不法行為，他擔(dān)心自己的安全，所以拒絕應(yīng)召上朝。最后，在807年后期，皇帝下令強(qiáng)制將他撤職。鄰近諸鎮(zhèn)的軍隊(duì)幾乎剛處于動(dòng)員階段。李锜自己的將領(lǐng)就翻臉把他殺死，從而結(jié)束了這場(chǎng)危機(jī)。浙西沒(méi)有可據(jù)以防御的邊境，所以那里的孤立的叛亂者的軍事前景從一開(kāi)始就不美妙，從這一意義說(shuō)，其結(jié)果并不算是皇帝的偉大軍事勝利。但它是一次重大的政治勝利，證明他具有不惜采取一切手段以迫使不聽(tīng)命的藩鎮(zhèn)就范的決心。
可是，要想真正恢復(fù)中央的權(quán)力，這類(lèi)零碎的政治勝利卻不能觸動(dòng)地方割據(jù)的根源。為了打擊這些根源，制度的變化是不可缺少的。宰相裴垍提出并在809年頒布的重要的財(cái)政新立法的基本目的之一就是基于這種必要性。另一個(gè)目的是必須限制嚴(yán)重的通貨緊缺現(xiàn)象，它自8世紀(jì)80年代中葉以來(lái)一直在折磨著國(guó)家，此時(shí)已預(yù)示將有一場(chǎng)重大的社會(huì)危機(jī)。雖然中央政府主要關(guān)心通貨緊缺對(duì)納稅農(nóng)民的影響，但它也對(duì)藩鎮(zhèn)當(dāng)局利用通貨緊缺謀利之事很敏感。780年兩稅法改革過(guò)早地用現(xiàn)錢(qián)計(jì)稅，而貨幣的供應(yīng)又一直不足，結(jié)果用現(xiàn)錢(qián)計(jì)算的稅只能用實(shí)物支付，但折換率卻由地方規(guī)定。通過(guò)使用這種擅自作出的折換率，那些不受中央控制的官員乘機(jī)大發(fā)其財(cái)。這是809年措施致力于解決的問(wèn)題之一。京師規(guī)定的折換率從此在全國(guó)實(shí)行，各地嚴(yán)禁擅自增加折換率。此外，為了解決現(xiàn)錢(qián)短缺的問(wèn)題，以實(shí)物納稅的百分比提高了。新措施的這一部分主要致力于解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但是，其中也有重要的政治含義，因?yàn)榇伺e剝奪了藩鎮(zhèn)官員非法收入的重要財(cái)源。
它在政治上更明顯的意義在于，有一部分立法要求重新分配地方的稅收。前面已談過(guò)直到此時(shí)已實(shí)行的歲入分配辦法。縣一級(jí)單位征稅并上解給州以后，稅收分成三部分，一部分留給所在州使用，另一部分上解給藩鎮(zhèn)當(dāng)局，第三部分則給中央政府。雖然這一制度是作為供應(yīng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的需求的辦法而制定的，但如上所述，它造成了嚴(yán)重的財(cái)政不平衡，并造成了州依附于藩鎮(zhèn)的傾向。809年的措施設(shè)法全面改變這種情況。第一，各鎮(zhèn)從此在其治所所在州取得一切必要的收入。只有在收入不足的情況下它們才能向所轄的州另外提取收入。為了彌補(bǔ)收入的減少，鎮(zhèn)所在的州免除對(duì)中央政府上繳任何稅收。第二，除了本地必要的開(kāi)支或藩鎮(zhèn)獲準(zhǔn)開(kāi)征的特殊征收外，所有的州必須將一切歲入解繳中央國(guó)庫(kù)。這個(gè)措施的目的是一清二楚的：旨在削弱藩鎮(zhèn)與其所屬州之間的聯(lián)系和在財(cái)政上把藩鎮(zhèn)降低到不過(guò)是一個(gè)有特權(quán)的州的地位。實(shí)際上，這個(gè)措施又把三層制（鎮(zhèn)—州—縣）轉(zhuǎn)成二層制（鎮(zhèn)/州—縣）。從它改組全國(guó)各鎮(zhèn)財(cái)政關(guān)系和削弱地方割據(jù)的財(cái)政基礎(chǔ)的企圖看，809年的改革在政治意圖方面可能比755年以后整個(gè)唐代歷史中頒發(fā)的其他任何財(cái)政立法都走得更遠(yuǎn)。
可是，如果夸大地認(rèn)為這一措施已得到直接和廣泛的應(yīng)用，那也是毫無(wú)根據(jù)的，特別是從下面談到的以后的軍事對(duì)抗中可以看出。顯然，在許多情況下各州繼續(xù)直接向藩鎮(zhèn)貢獻(xiàn)；但以后的朝廷的詔令也表明中央政府決心貫徹和保持新政策。另外，對(duì)這一措施的確切的影響也意見(jiàn)紛紜：有的人認(rèn)為其結(jié)果是直接的，它使中央的歲入相對(duì)說(shuō)來(lái)迅速增加；另一些人則認(rèn)為它之迅速推行，恰恰是因?yàn)樵谝婚_(kāi)始它沒(méi)有嚴(yán)重地減少藩鎮(zhèn)的歲入，只是從長(zhǎng)期看，由于藩鎮(zhèn)的財(cái)政獨(dú)立性受到新的遏制才受到影響?？傊?，分歧取決于把著重點(diǎn)放在對(duì)中央政府的積極影響方面，還是放在對(duì)藩鎮(zhèn)的消極的影響方面。［3］ 無(wú)論如何，可以預(yù)料，任何立法如果對(duì)大批執(zhí)行它的官員有潛在的不利影響，那么中央政府只有繼續(xù)堅(jiān)持貫徹和繼續(xù)表明它有支持其法令的辦法，這些法令才能有效地變成法律。自安祿山之亂以后，只有憲宗之治才開(kāi)始做到這一點(diǎn)，在他統(tǒng)治時(shí)期的發(fā)展有力地說(shuō)明，改革是有成效的。
同時(shí)，憲宗一點(diǎn)也沒(méi)有放松他對(duì)個(gè)別藩鎮(zhèn)重建直接控制權(quán)的努力，這個(gè)過(guò)程不可避免地造成與東北強(qiáng)大的藩鎮(zhèn)的沖突。809年初期成德節(jié)度使死去，他的年輕和能干的兒子王承宗要求接任?；实郯l(fā)現(xiàn)這正是在這個(gè)區(qū)域重樹(shù)皇權(quán)的大好時(shí)機(jī)，于是拒不批準(zhǔn)權(quán)力的轉(zhuǎn)移，這對(duì)河北根深蒂固的慣例來(lái)說(shuō)顯然是一個(gè)有敵意的反應(yīng)。此舉又在朝廷觸發(fā)了一場(chǎng)持久的爭(zhēng)論，它之所以特別引起興趣，是因?yàn)樗@示了京師是如何看待這些藩鎮(zhèn)的。不論在這時(shí)還是在以后，憲宗表現(xiàn)了極大的決心，堅(jiān)決要成為全中國(guó)名副其實(shí)的皇帝。隨著他初期的成功，他當(dāng)然充滿了信心，但在他行使權(quán)力的決心后面還不止是專(zhuān)制君主的好大喜功，他在這方面的立場(chǎng)得到了朝臣們很大的支持。在他的眼中，帝國(guó)，至少作為一個(gè)健全的政體，不能無(wú)限期地讓這些自治割據(jù)勢(shì)力繼續(xù)存在下去，因?yàn)樗鼈兺{著既存體制和成為抵制中央政府的榜樣。同樣重要的是，他相信通過(guò)適當(dāng)?shù)能娛潞屯饨淮胧?，很可能恢?fù)對(duì)這些藩鎮(zhèn)的控制。因此，進(jìn)一步的妥協(xié)只能妨礙最終目的。
但也有人對(duì)這條擬定的路線提出強(qiáng)烈的反對(duì)意見(jiàn)，其中當(dāng)時(shí)的翰林學(xué)士李絳的意見(jiàn)似乎最為言之有理。李絳警告說(shuō)，強(qiáng)有力的歷史因素和地緣政治學(xué)因素阻礙了中央想收復(fù)成德的任何企圖（言外之意，對(duì)東北諸藩鎮(zhèn)也是如此）。首先，自安祿山之亂以后，成德已享受了幾十年的自治，這已把當(dāng)?shù)孛癖娕c成德的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)結(jié)合在一起，并使后者取得了實(shí)際上的合法性。任何改變這種事態(tài)現(xiàn)狀的企圖勢(shì)必激起該地的有廣泛基礎(chǔ)的反抗。其次，成德不像劉辟統(tǒng)治下的劍南西川和李锜統(tǒng)治下的浙西，周?chē)鷮?shí)際上是性質(zhì)相似的藩鎮(zhèn)，它們之間盡管偶爾有對(duì)抗，但利害關(guān)系總的說(shuō)是一致的。這使它們成了朝廷的不可靠的同盟，即使在它們表面上參與對(duì)成德的武力行動(dòng)時(shí)也是如此。總之，成德不可能被孤立和擊敗。最后，李絳指出，國(guó)家的財(cái)政狀況不佳，難以采取這樣的行動(dòng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)淮河和長(zhǎng)江諸地洪水為災(zāi)。［4］
皇帝最后的確接受了一項(xiàng)妥協(xié)的解決辦法，承認(rèn)王承宗為成德的領(lǐng)導(dǎo)，但要王承宗同意對(duì)朝廷履行正常的行政義務(wù)，并放棄它前不久取得的德州和棣州。顯然王承宗是裝模作樣地接受這些條件的，因?yàn)樗痪昧⒖逃梦淞ΡＡ袅诉@兩個(gè)州。這就給皇帝以軍事干涉的機(jī)會(huì)——他確實(shí)也沒(méi)有其他的真正選擇了。809年秋末，包括除魏博以外的許多地方的大軍以及神策軍奉命開(kāi)赴戰(zhàn)場(chǎng)，對(duì)成德全面進(jìn)攻。按理說(shuō)，成德應(yīng)該被摧毀。但從一開(kāi)始就出現(xiàn)了協(xié)調(diào)各路兵馬的嚴(yán)重問(wèn)題，各個(gè)將領(lǐng)證明都不愿意爭(zhēng)先動(dòng)用自己的軍隊(duì)。另一方面，成德則不存在指揮的問(wèn)題，它的精銳部隊(duì)在為守衛(wèi)自己的家鄉(xiāng)而戰(zhàn)。最后，中央財(cái)政的枯竭成了決定性的因素；在810年年中，憲宗看清了他的軍隊(duì)的半心半意的行動(dòng)，在不到一年后取消了討伐。王承宗仍保留他的兩個(gè)州，但同意遵守原來(lái)協(xié)議中的其他條件，以報(bào)答朝廷對(duì)他的正式任命。但對(duì)憲宗來(lái)說(shuō)，這只是一個(gè)保全面子的解決辦法。并沒(méi)有導(dǎo)致當(dāng)時(shí)存在的關(guān)系的真正改變。
這樣，隨著在東北重新樹(shù)立中央權(quán)力的又一個(gè)企圖的失敗，憲宗遭受了第一次挫折。這次挫折有進(jìn)一步的影響。在沖突中，朝廷不得不直截了當(dāng)?shù)赝饣次骱陀闹莸念I(lǐng)導(dǎo)的更替，幽州在河北之役中或多或少地是一個(gè)積極的同盟。一些最強(qiáng)大的自治的藩鎮(zhèn)除了被迫對(duì)成德采取行動(dòng)外，依然沒(méi)有受到任何嚴(yán)重的影響。但以后事態(tài)的發(fā)展表明，政府沒(méi)有蒙受不可彌補(bǔ)的損失，它的威信仍很高。例如，張茂昭在19年前已世襲了地方雖小但地處戰(zhàn)略要沖的義武的節(jié)度使之職，但他自動(dòng)放棄了對(duì)那里的指揮權(quán)，這即是明證。雖然那里在后來(lái)偶爾發(fā)生動(dòng)亂，但自治藩鎮(zhèn)就這樣永久地少了一個(gè)。
809至810年的沖突在另一方面，即對(duì)國(guó)家的財(cái)政，也有重大的影響，大規(guī)模的動(dòng)員似乎已迅速地耗盡了中央的儲(chǔ)備，因此，特別是鑒于戰(zhàn)地軍隊(duì)?wèi)?zhàn)績(jī)不佳，繼續(xù)征戰(zhàn)已經(jīng)行不通了。這類(lèi)軍事行動(dòng)代價(jià)高昂的原因已經(jīng)變得很清楚：中央政府不能對(duì)參戰(zhàn)的各鎮(zhèn)軍隊(duì)進(jìn)行直接的控制；不同的利害關(guān)系支配著各鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的行為。在這些情況下，中央政府不得不對(duì)為進(jìn)攻目的動(dòng)員起來(lái)的軍隊(duì)采用一種很無(wú)效的供應(yīng)體制，這就使得中央的資源非常緊張。很簡(jiǎn)單，這種直接的津貼稱(chēng)“出界糧”，它按人頭以固定的數(shù)額付給這類(lèi)軍隊(duì)。各鎮(zhèn)軍隊(duì)一般從它們的領(lǐng)地內(nèi)取得給養(yǎng)（西北的軍隊(duì)除外），但它們的軍隊(duì)一旦開(kāi)拔出境，就有資格取得中央的津貼。從安祿山之亂后，這一制度從一開(kāi)始就遭到批評(píng)，因?yàn)樗旧韺?shí)際上是浪費(fèi)，而且沒(méi)有道理。據(jù)說(shuō)，地方將領(lǐng)毫不猶豫地派遣其軍隊(duì)至自己所轄的境外，然后以種種借口按兵不動(dòng)。由于他們已取得財(cái)政支持的資格，就感到認(rèn)真戰(zhàn)斗不一定符合他們的利益。但也沒(méi)有取代這種資助方式的好辦法。809至810年在與成德的沖突中，憲宗為一場(chǎng)國(guó)內(nèi)的大討伐付出了高得難以忍受的代價(jià)，而在戰(zhàn)場(chǎng)上的所得甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵不上支出。他不但被迫中斷了討伐，而且實(shí)施809年財(cái)政改革的企圖也受到了不利的影響。此外，朝廷要經(jīng)過(guò)幾年才能把枯竭的國(guó)庫(kù)恢復(fù)到再想進(jìn)行重大軍事行動(dòng)的程度。的確，810到814年這四年是他整個(gè)統(tǒng)治的最長(zhǎng)的安定時(shí)期。
具有諷刺意義的是，一個(gè)關(guān)鍵的藩鎮(zhèn)內(nèi)部的不和，使憲宗開(kāi)始取得分裂河北集團(tuán)的機(jī)會(huì)。812年年中魏博節(jié)度使的死亡留下的接任者只是一個(gè)兒童，他的助手和隨從立刻與大部分守軍離心離德。當(dāng)時(shí)朝廷只要故意拖延對(duì)接任者的承認(rèn)，給他造成一種前途未卜的形勢(shì)，就能引起一場(chǎng)廢黜他的兵變。值得注意的是，這些藩鎮(zhèn)雖然在內(nèi)部施政方面享有充分的自治，它們?nèi)云惹行枰玫匠姓J(rèn)并與朝廷建立正式關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)未能得到承認(rèn)的情況被認(rèn)為是不正常的，因此常常產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。魏博的嘩變者立刻擁立一個(gè)得眾望的將領(lǐng)田興（田弘正）為節(jié)度使；田興非常清楚局勢(shì)的不穩(wěn)定，于是與朝廷進(jìn)行談判。駐軍同意他與朝廷的關(guān)系正常化，于是田興提出讓魏博真正聽(tīng)命于中央政府，條件是取得正式的承認(rèn)。對(duì)田興的提議的誠(chéng)意，朝廷相當(dāng)懷疑，但由于憲宗已經(jīng)拒絕了進(jìn)行武裝干預(yù)的建議，他最后決定接受田興的建議。魏博的局勢(shì)很快恢復(fù)正常，對(duì)朝廷來(lái)說(shuō)特別重要的一個(gè)聯(lián)盟從而開(kāi)始出現(xiàn)了。
魏博究竟在多大程度上被納入帝國(guó)正式的財(cái)政體系之中，仍然值得懷疑。在以后的十年中，它的確一直緊跟中央的政策，但它是出于盟友的關(guān)系而不是出于臣屬的關(guān)系。這種關(guān)系與其說(shuō)是被思想感情或正式的控制手段所支持，倒不如說(shuō)是被田興的個(gè)人忠誠(chéng)和朝廷給軍隊(duì)的大量賞賜所維系。但魏博作為一個(gè)盟友，使憲宗進(jìn)一步的計(jì)劃得益匪淺：他使其他東北諸鎮(zhèn)不敢輕舉妄動(dòng)；魏博的軍隊(duì)直接參加了以后的征戰(zhàn)；這進(jìn)一步提高了朝廷的威信。如果不是魏博改變了態(tài)度，憲宗統(tǒng)治的以后的成就簡(jiǎn)直是不可想象的。
到814年，皇帝又準(zhǔn)備進(jìn)行軍事干預(yù)，這一年的后期，隨著淮西領(lǐng)導(dǎo)人的變動(dòng)和新節(jié)度使吳元濟(jì)的上臺(tái)，機(jī)會(huì)出現(xiàn)了。它長(zhǎng)期以來(lái)是政府的一個(gè)棘手問(wèn)題（雖然它地盤(pán)不大，只有三個(gè)州），但所處地位卻能對(duì)沿汴渠的任何地點(diǎn)進(jìn)行打擊，還能輕而易舉地威脅富饒的長(zhǎng)江的幾個(gè)藩鎮(zhèn)。但它在地理上是孤立的，在自治藩鎮(zhèn)中是最易受到攻擊的一個(gè)?；次髦凼加?15年初期，戰(zhàn)役的三年也許是整個(gè)憲宗之治中最危急的時(shí)期。［5］ 如果說(shuō)魏博的效忠具有不可估量的重要意義，那么在牽制其他潛在敵對(duì)勢(shì)力的同時(shí)朝廷對(duì)淮西的勝利就成了憲宗最后政治成就的拱頂石。這一艱巨的軍事努力，把他的朝廷的威信置于最嚴(yán)重的考驗(yàn)，使中央的資源和統(tǒng)治精英的團(tuán)結(jié)置于極度緊張的狀態(tài)。但如果征討不能取得勝利，朝廷能否完全恢復(fù)對(duì)河南的控制就成了問(wèn)題。北方的成德和平盧從憲宗之治開(kāi)始時(shí)就擺著要與朝廷對(duì)抗的架勢(shì)，這時(shí)敏銳地認(rèn)識(shí)到政府的勝利可能會(huì)帶來(lái)什么后果。它們千方百計(jì)地試圖妨礙朝廷進(jìn)行的這次戰(zhàn)爭(zhēng)。815年，平盧單獨(dú)地負(fù)責(zé)造成三起引人注目的破壞和恐怖活動(dòng)：焚燒了河陰（洛陽(yáng)附近）的大稅收中心；在京師暗殺了采取強(qiáng)硬路線的宰相武元衡；使用武裝的恐怖分子試圖給洛陽(yáng)造成一片混亂。戰(zhàn)略上的考慮使對(duì)平盧的立即討伐行不通，因?yàn)樗诜?zhèn)中地盤(pán)最大、最為富饒和人口最多。后來(lái)皇帝感到對(duì)待它應(yīng)不同于成德。
淮西之役從一開(kāi)始行動(dòng)緩慢，第一年幾乎毫無(wú)進(jìn)展。朝廷當(dāng)然希望從邊境征召軍隊(duì)一舉結(jié)束反抗。其辦法可能是制造淮西內(nèi)部不和。但當(dāng)這一希望落空時(shí)，朝廷被迫不斷地施加無(wú)情的壓力以拖垮淮西。這次戰(zhàn)役于是成了消耗戰(zhàn)，直到817年后期才結(jié)束。
官軍表現(xiàn)出的無(wú)能，部分地是政治考慮的結(jié)果。為了避免危險(xiǎn)地改變國(guó)內(nèi)軍事力量的分布狀況和過(guò)分加強(qiáng)任何個(gè)別藩鎮(zhèn)的力量，朝廷從十七八個(gè)藩鎮(zhèn)抽調(diào)兵力組成進(jìn)攻軍隊(duì)。但這些軍隊(duì)從來(lái)沒(méi)有足夠的凝聚力。另外，官軍非常難以建立起統(tǒng)一的指揮，包圍敵人的各個(gè)部隊(duì)很少協(xié)調(diào)它們的行動(dòng)。
而且它們還遇到了堅(jiān)決的和領(lǐng)導(dǎo)有方的防御，何況淮西還得到當(dāng)?shù)孛癖姷挠辛χг??；次鞯姆烙揽康胤矫癖椭驹覆筷?duì)，阻止了進(jìn)攻者的任何嚴(yán)重滲透達(dá)三年之久，在此期間淮西靠本地的生產(chǎn)支撐了下來(lái)。后來(lái)，占?jí)旱箖?yōu)勢(shì)的帝國(guó)軍隊(duì)始終沒(méi)有減輕的壓力開(kāi)始對(duì)淮西的士氣和資源產(chǎn)生影響。士氣的衰落和資源的緊缺大大地有利于決定性的軍事行動(dòng)，817年秋，官軍將領(lǐng)李?lèi)鍖?duì)該鎮(zhèn)治地蔡州的一次漂亮的奇襲結(jié)束了這一戰(zhàn)役。
為了防止這一地區(qū)再次發(fā)生麻煩，政府干脆取消了淮西的建置，把它的領(lǐng)地劃歸鄰近三鎮(zhèn)治理。
從816年起，朝廷已同時(shí)討伐成德，這一次由河北和河?xùn)|的軍隊(duì)及其同盟軍進(jìn)行。討伐之發(fā)生是因?yàn)槌傻聦?duì)鄰近諸鎮(zhèn)進(jìn)行一次次挑釁并發(fā)生沖突之后，它對(duì)815年夏宰相武元衡之遇刺負(fù)有責(zé)任（后來(lái)證明錯(cuò)怪了它）。雖然朝廷的容忍已經(jīng)達(dá)到了極限，但對(duì)第二戰(zhàn)線的開(kāi)辟仍有一片強(qiáng)烈的反對(duì)之聲，有的高級(jí)官員以辭職表示抗議。但憲宗力排眾議，可能他預(yù)料淮西之役會(huì)及早結(jié)束。官軍開(kāi)始時(shí)對(duì)成德取得了幾次小勝利，但不久局勢(shì)急轉(zhuǎn)直下。由于對(duì)在河北作戰(zhàn)的軍隊(duì)的控制不如對(duì)鏖戰(zhàn)于南方的軍隊(duì)，朝廷甚至沒(méi)有故作姿態(tài)地任命一名全面的指揮將領(lǐng)，所以個(gè)別軍隊(duì)取得的少數(shù)勝利卻因互不支持而勞而無(wú)功。鑒于以下兩個(gè)有利于成德防守的因素，像809至810年那種勝負(fù)難卜的局面并不那么令人驚奇：它西面倚偎太行山，具有一條難以攻破的天然防線；北面的幽州態(tài)度曖昧。再者，大量軍費(fèi)用于作戰(zhàn)的軍隊(duì)，這里的軍費(fèi)的負(fù)擔(dān)無(wú)疑會(huì)妨礙對(duì)淮西全面作戰(zhàn)的努力。這次討伐取得了一些微小的收獲后，再次停了下來(lái)。
當(dāng)817年中期敵對(duì)行動(dòng)結(jié)束時(shí)，沒(méi)有恢復(fù)依例頒布的大赦令。相反，成德到818年很久以后仍未獲得特赦，所以在官方看來(lái)王承宗仍然是一個(gè)叛亂者和不法分子。就在此時(shí)，淮西當(dāng)然已被成功地?fù)魯『头指睢?18年初，在此之前已接任其父之職達(dá)13年之久的橫海節(jié)度使鄭權(quán)自動(dòng)辭去了此職。朝廷第一次取得了任命自己的人選為橫海領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)會(huì)。這些事態(tài)的發(fā)展，再加上因沒(méi)有正式的地位而在內(nèi)部顯然出現(xiàn)的緊張局面，終于使王承宗認(rèn)清形勢(shì)而就范。818年春，為了報(bào)答赦免和重新被封為節(jié)度使，他同意把他的藩鎮(zhèn)納入帝國(guó)正式的行政結(jié)構(gòu)之中，并且交出了有爭(zhēng)議的德州和棣州，它們后來(lái)劃歸橫海治理。他同意將他的兩個(gè)兒子送往京師作為人質(zhì)，這一讓步意味著他放棄了任何家屬接任節(jié)度使之位的權(quán)利。成德與朝廷關(guān)系的這一轉(zhuǎn)變很可能是對(duì)藩鎮(zhèn)恢復(fù)控制的第一步，并且成為當(dāng)時(shí)政治形勢(shì)的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。就一方面而言，朝廷正在不斷提高的威信和積聚的力量肯定形成了這些變化的直接背景；但另一方面，直接的軍事干預(yù)——雖然不是決定性的——也決不是無(wú)關(guān)緊要的。盡管中央政府不能降伏藩鎮(zhèn)，但這些因素有助于說(shuō)服其領(lǐng)導(dǎo)人自愿放棄其特殊地位。
剩下的一個(gè)應(yīng)恢復(fù)中央控制的明顯目標(biāo)是平盧，它是華北諸鎮(zhèn)中最大的一個(gè)，自安祿山之亂以來(lái)的中央和地方在東部的每一次沖突中幾乎都有它參與。剩下的另一個(gè)大的自治藩鎮(zhèn)是幽州，它還沒(méi)有造成緊迫的問(wèn)題，因?yàn)樗靥幒颖边吘?，在整個(gè)憲宗統(tǒng)治時(shí)期與朝廷保持著和睦的關(guān)系。自從消滅淮西和朝廷與魏博、成德建立新關(guān)系后，平盧再也不能指望從其他的藩鎮(zhèn)得到支持了，所以它對(duì)中央政府的遷就的重要性就變得十分明顯。節(jié)度使李師道的一些隨從力促他作出王承宗那種必須作出的讓步。但另一些人則認(rèn)為，即使在戰(zhàn)場(chǎng)上的形勢(shì)不利，他仍有時(shí)間搞外交妥協(xié)，所以說(shuō)服他采取更強(qiáng)硬的路線。地方的自治傳統(tǒng)和平盧能夠成功地保持地方世襲領(lǐng)導(dǎo)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的事實(shí)，遮蓋了這一派和李師道的耳目，使他們不能敏銳地看清新的現(xiàn)實(shí)。
政治解決的談判破裂了，政府就精心準(zhǔn)備軍事行動(dòng)。818年后期，戰(zhàn)役開(kāi)始。事實(shí)證明，任務(wù)遠(yuǎn)不像預(yù)料的那樣艱巨，部分原因是平盧政治上的孤立和朝廷總的地位的改善，部分原因是平盧保衛(wèi)特別漫長(zhǎng)的邊境所遇到的困難。在敗局已定時(shí)，李師道在819年初期被部將們所殺，他們立刻投降。朝廷無(wú)意讓如此大的一個(gè)藩鎮(zhèn)——特別在這一戰(zhàn)略地區(qū)——再存在下去。因此，經(jīng)過(guò)了對(duì)它的物質(zhì)和人力資源的一番調(diào)查后，平盧被分成三部分：東北部分保留原名，但其轄地減到五個(gè)州；西北置天平，治三個(gè)州；南部置兗海，治四個(gè)州。但這些新藩鎮(zhèn)獲準(zhǔn)繼續(xù)把它們的全部歲入用于本地開(kāi)支，直到832年才對(duì)中央政府貢獻(xiàn)。
這是憲宗最后一次重大的軍事勝利，這一次勝利消除了在河南唯一留下的威脅，從而在黃巢叛亂之前使朝廷牢牢地控制了帝國(guó)的中部，它只留下河北三大鎮(zhèn)（魏博、成德和幽州）的節(jié)度使不是完全由朝廷任命的地方領(lǐng)導(dǎo)人。但甚至其中的兩個(gè)也承認(rèn)了朝廷指定其接任者的權(quán)力。自安祿山之亂后，朝廷的威信高于任何時(shí)候，河北以外最后一個(gè)長(zhǎng)期牢固地樹(shù)立自己勢(shì)力的藩鎮(zhèn)統(tǒng)治者韓弘自動(dòng)放棄了他在宣武的統(tǒng)治并遷往京師。雖然他的興趣更在于利用他橫跨汴渠的地位來(lái)發(fā)大財(cái)，而不想建立獨(dú)立的權(quán)力基地，可是他完全可以證明朝廷的命令是撤不掉他的。因此，除了所提到的少數(shù)個(gè)別事例外，到820年，唐朝廷已經(jīng)鞏固了它對(duì)地方最高級(jí)官員的任命和選派權(quán)。
在憲宗的整個(gè)統(tǒng)治時(shí)期，他試圖從中央通過(guò)政治、行政以及軍事手段來(lái)加強(qiáng)控制。他廣泛使用的一個(gè)政治工具是監(jiān)軍使網(wǎng)絡(luò)。這是與他一般都嚴(yán)重地依靠宦官的做法和與他自己的獨(dú)斷專(zhuān)行以擴(kuò)大皇權(quán)的脾性相一致的。他在位時(shí)期，他在這方面的行事方式必然會(huì)不斷遭到官僚們的反對(duì)。但憲宗敏銳地感到需要官員的高昂的士氣，所以他證明比德宗多少要靈活一些。例如，當(dāng)809年他任命寵幸的宦官吐突承璀為討伐成德的指揮官而引起了一片反對(duì)之聲時(shí)，他就命他擔(dān)任一個(gè)次要的職位，不過(guò)其地位仍能影響指揮的決定。當(dāng)討伐不順利而中斷時(shí)，他又采納了把他降級(jí)的要求。［6］ 后來(lái)，在結(jié)束淮西之役遙遙無(wú)期時(shí)，他接受了官員們的建議將諸監(jiān)軍使從各戰(zhàn)場(chǎng)召回，因?yàn)樗麄冏髁擞泻Φ母深A(yù)。似乎與此有關(guān)的是，不但在這一次，而且在以前和以后，皇帝本人似乎企圖取得實(shí)際指揮戰(zhàn)役的全權(quán)。如果是這樣，那么憲宗至少在這一次承認(rèn)了失敗。我們難以確定他采用監(jiān)軍使制后的具體變化，但他的堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)使這一制度非常有效。他的政策的另一后果（他過(guò)人的自信使自己不能看到這點(diǎn)）是，宦官在藩鎮(zhèn)中牢固地扎下了根，這與他們?cè)诔⒅幸呀?jīng)取得強(qiáng)有力的地位的情況相似。
由于中央政府地位的提高，到憲宗末年中央立法的速度加快了。從這時(shí)起，我們看到了一些措施：有的旨在取消作為地方節(jié)度使補(bǔ)充收入來(lái)源的屯田；有的不讓節(jié)度使起任命縣令的直接作用；有的總的來(lái)說(shuō)加強(qiáng)了刺史對(duì)節(jié)度使的地位。但是，最最重要的是819年春進(jìn)行的一項(xiàng)改革措施，它改變了各藩鎮(zhèn)軍事權(quán)力的界限。這一立法所要消除的局面被元老重臣和新任命的橫海節(jié)度使烏重胤作了詳細(xì)的闡述：“河朔藩鎮(zhèn)所以能旅拒朝命六十余年者，由諸州縣各置鎮(zhèn)將領(lǐng)事，收刺史、縣令之權(quán)，自作威福。向使刺史各得行其職，則雖有奸雄如安、史，必不得以一州獨(dú)反也。臣所領(lǐng)德、棣、景三州，已舉牒各還刺史職事，應(yīng)在州兵并令刺史領(lǐng)之?！保?］ 烏重胤這里所談的是河北已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的極端形式，但在其他地方也很普遍；只要藩鎮(zhèn)當(dāng)局擁有軍事全權(quán)，那么它們得以完全支配地方文官當(dāng)局的危險(xiǎn)性依然存在。在烏重胤上奏這份報(bào)告時(shí)，中央官員不可能不知道這種情況。但他在自己的領(lǐng)地中采取的主動(dòng)行動(dòng)顯然為這時(shí)在全國(guó)頒布的全面措施樹(shù)立了一個(gè)榜樣。
這一措施內(nèi)有兩條關(guān)鍵的規(guī)定。第一，它取消了節(jié)度使在他所治州以外的一切兵權(quán)；第二，它將這些部隊(duì)分由各駐守州的刺史統(tǒng)帶。自六朝以來(lái)，刺史第一次被授予長(zhǎng)期和明確的兵權(quán)。出于明顯的原因，邊境地區(qū)不受這項(xiàng)立法之限。這一措施的目的是一清二楚的：像809年的措施設(shè)法削減諸鎮(zhèn)的財(cái)政潛力那樣削弱它們的軍事潛力。要完成它，不能直接減少人力（這樣會(huì)造成另外的問(wèn)題），而是通過(guò)分散地方集中的兵權(quán)（這種情況在此以前曾造成了大混亂）。那些負(fù)有軍事責(zé)任的節(jié)度使決沒(méi)有因此而被弄得毫無(wú)實(shí)力。他們繼續(xù)控制著他們的牙軍，它是最龐大和最訓(xùn)練有素的軍事力量；況且地方上的權(quán)力關(guān)系也不可能在一夜之間就發(fā)生變化。但是那些想加強(qiáng)對(duì)割據(jù)地的控制或者想對(duì)文官當(dāng)局施加軍事影響的任何節(jié)度使此時(shí)基本上失去了用以達(dá)到此種目的的手段。結(jié)果，藩鎮(zhèn)與州之間的財(cái)政關(guān)系可能也改變了，雖然還缺乏這方面的明確的證據(jù)。州這時(shí)負(fù)擔(dān)了在舊制度中根本預(yù)見(jiàn)不到的軍事責(zé)任，這在很大程度上使州對(duì)藩鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)貢獻(xiàn)失去了基礎(chǔ)。藩鎮(zhèn)在緊急時(shí)刻或有特殊需要時(shí)仍可能號(hào)召其所屬的州；但在日常工作中，它不得不靠藩鎮(zhèn)所在地的有限的收入來(lái)維持。因此，在憲宗之治的最后幾年，藩鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)又經(jīng)歷了另一個(gè)重大變化。這個(gè)變化大大地有助于消除使藩鎮(zhèn)不同于牢固地以州縣為基礎(chǔ)的較舊的行政體制的一些特征。
在這些成就和不斷實(shí)行新的主動(dòng)措施以后，憲宗還可能采取什么行動(dòng)，我們就只能猜測(cè)了。820年2月，他被兩名對(duì)他不滿的宦官所害，從而結(jié)束了唐代最后一個(gè)搞改革的統(tǒng)治期。雖然官場(chǎng)對(duì)他的專(zhuān)橫的行事方式和貪圖收入開(kāi)始充滿不滿情緒，但他的遇害似乎不是政治反對(duì)的結(jié)果。對(duì)他的成就怎么估計(jì)也不過(guò)分。憲宗恢復(fù)了君主的權(quán)威和力量，在此過(guò)程中使以后半個(gè)世紀(jì)對(duì)官僚控制的大力加強(qiáng)有了保證。最重要的是，他對(duì)藩鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)使地方軍事威脅的可能性大為減少。作為皇帝，他的政治成果不但確保中央的法令能全面地和遠(yuǎn)為充分地得到貫徹執(zhí)行，而且如日野開(kāi)三郎提出的那樣，這些成果的重要意義還在于使兩稅法的真正實(shí)施實(shí)際上擴(kuò)大到帝國(guó)各地。［8］
在評(píng)價(jià)他的成就時(shí)，我們應(yīng)以他前面的幾個(gè)皇帝作為考慮的出發(fā)點(diǎn)，而不應(yīng)以完全重新集權(quán)化這一不切實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。根據(jù)這一尺度，憲宗出色地達(dá)到了他的目的，而且突出地表現(xiàn)為王朝后半期唯一的有成就的皇帝。我們?nèi)绾蝸?lái)解釋他取得成就的原因呢？主要的原因似乎有三個(gè)。首先，他開(kāi)始其宏圖時(shí)的環(huán)境比人們想象的德宗晚年政治失敗時(shí)的形勢(shì)有利。從德宗那里，他繼承了重新充實(shí)的國(guó)庫(kù)和一支強(qiáng)大的中央軍隊(duì)，所以雖然皇帝還不能命令全國(guó)普遍遵守法律，他的地位基本上確是安全的。另一個(gè)主要資本是官僚集團(tuán)，它內(nèi)部盡管有派系斗爭(zhēng)和貪污腐化的跡象，但相對(duì)地說(shuō)處于健康的狀態(tài)；其中有李吉甫、李絳、裴度和元稹等許多杰出的官員。于是，朝廷擁有采取有力的中央行動(dòng)所需要的人力物力資源。其次，憲宗深刻地了解整個(gè)帝國(guó)的政治—軍事形勢(shì)，這使他能夠制訂有效的策略。他能保持計(jì)劃的靈活性，尤其避免把力量過(guò)分投入任何一個(gè)地點(diǎn)，而是一次針對(duì)一個(gè)目標(biāo)（唯一的例外是816至817年他對(duì)成德開(kāi)辟第二戰(zhàn)線）。他的行政措施雖然也打擊藩鎮(zhèn)力量的要害，但如果看起來(lái)行不通，就決不輕舉妄動(dòng)。第三，他很清楚如何運(yùn)用皇帝的權(quán)力，樹(shù)立自己的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并且在制訂政策時(shí)一直處于主導(dǎo)地位?？磥?lái)他基本上是知人善任的，這反過(guò)來(lái)又增強(qiáng)了所用之人的信心。李翱的贊歌“自古中興之主無(wú)人及之”可能是溢美之詞，但它反映了當(dāng)時(shí)滿懷信心的情緒。
?。?］ 本節(jié)取材于C.A.彼得森：《中興的完成：憲宗和諸鎮(zhèn)》，載芮沃壽、崔瑞德合編：《對(duì)唐代的透視》（紐黑文，1973年），第151—191頁(yè)。
［2］ 《舊唐書(shū)》，卷147第3974頁(yè)；《資治通鑒》，卷237第7627頁(yè)。
?。?］ 特別見(jiàn)日野開(kāi)三郎：《潘鎮(zhèn)時(shí)代的州三分稅》，載《史學(xué)雜志》，65.7（1956年），第650—652、660—662頁(yè)；松井秀一：《裴垍的稅制改制》，載《史學(xué)雜志》，76.7（1967年），第1030—1061頁(yè)。
?。?］ 《全唐文》，卷646第4—6頁(yè)；尤金·菲費(fèi)爾：《作為御史的白居易》（海牙，1961年），第117—119頁(yè)。
［5］ 關(guān)于這次戰(zhàn)役，特別在軍事方面，見(jiàn)C. A. 彼得森：《815—817年反對(duì)中央政權(quán)的淮西之戰(zhàn)》，載F.A. 基爾曼和費(fèi)正清合編：《中國(guó)的兵法》（麻省坎布里奇， 1974年），第 123—150頁(yè)。
?。?］ 尤金·菲費(fèi)爾：《作為御史的白居易》，第125—133、153—154、226—228諸頁(yè)。
?。?］ 《資治通鑒》，卷241第7768頁(yè)；《冊(cè)府元龜》，卷60第21—22頁(yè)。
［8］ 日野開(kāi)三郎：《藩鎮(zhèn)體制下唐朝的振興和兩稅上供》，載《東洋學(xué)報(bào)》， 40（1957年），第227—228頁(yè)。
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