中國公共服務(wù)體制：中央與地方

　　最近，中國（海南）改革發(fā)展研究院主編的新圖書《中國公共服務(wù)體制：中央與地方關(guān)系》在中國經(jīng)濟(jì)出版社出版。該書的出版，集中了中國（海南）改革發(fā)展研究院相關(guān)研究成果，同時，匯編了本院2006年“中國公共服務(wù)體制：中央與地方的關(guān)系”國際研討會的論文。站在一個新的歷史起點(diǎn)上，該書從剖析現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)入手，指出了我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程中中央地方關(guān)系改革和調(diào)整的基本方向和基本任務(wù)。該書的出版是相當(dāng)及時的。當(dāng)前，構(gòu)建和諧社會已成為我國具有全局性、前瞻性、戰(zhàn)略性的奮斗目標(biāo)。我國正處于黃金發(fā)展期和矛盾多發(fā)期，需要從體制上、機(jī)制上來保障社會公平正義，縮小過大的貧富差距，最大限度地減少社會中的不和諧因素。該書指出，隨著我國社會公共需求全面快速增長，需要在進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，以滿足全社會成員的基本需求為目標(biāo)，加快建立社會主義公共服務(wù)體制，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，進(jìn)一步改革和規(guī)范中央與地方關(guān)系，不僅可以逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距，而且對打破GDP政績觀、加快建立公共服務(wù)型政府，對協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系、維護(hù)社會公平正義，都將產(chǎn)生重要而積極的影響。該書是從我國由生存型向發(fā)展型社會過渡這樣一個歷史新起點(diǎn)上考慮問題的。在社會轉(zhuǎn)型的特定階段，公共需求的全面快速增長有其必然性。也正是在這樣的一個大背景下，老百姓看病貴、上學(xué)難等問題逐步凸顯出來。事實(shí)上，公共服務(wù)在我國有投入不足的因素，但關(guān)鍵問題在于體制機(jī)制不合理。近幾年來，我國政府對基本公共服務(wù)的投入力度很大。但從總的情況來看，目前中央與地方的關(guān)系，仍然以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向。在改革發(fā)展的新階段，這種以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，面臨著中央政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)與地方政府的政績評價之間始終存在難以克服的矛盾。該書還收集了國際上一些專家的論文，這對于借鑒國際經(jīng)驗(yàn)很有幫助。從國際經(jīng)驗(yàn)看，把中央地方關(guān)系建立在基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)之上對社會和諧相當(dāng)重要。從我國的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，該書指出，實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系從“以經(jīng)濟(jì)總量為主導(dǎo)”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)”的轉(zhuǎn)變具有現(xiàn)實(shí)性、迫切性。以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，使地方更多地關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入，主導(dǎo)本地區(qū)的投資快速增長。在這種情況下，一些地方政府熱衷招商引資，經(jīng)營城市。因此，弱化了政府的公共服務(wù)能力，使政府的公共服務(wù)職能嚴(yán)重不到位和缺位。該書針對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展突出的矛盾和問題，系統(tǒng)地提出了我國下一步公共服務(wù)體制建設(shè)和中央地方關(guān)系改革調(diào)整的對策建議。第一，應(yīng)更新政府理念，變“管制”為“治理”?？傮w而言，在公共服務(wù)提供方面，政府不僅制定規(guī)則，也是重要的參與者，對最后結(jié)果負(fù)有責(zé)任，需要具有一定的控制能力。更要看到，在新的時期，政府組織之間、非政府組織之間普遍存在著競爭與合作，這在一定程度上說明，人們在社會發(fā)展過程中不僅受政府規(guī)制的支配，也受各種非政府組織和意識形態(tài)的影響。與此同時，對政府提供公共服務(wù)的績效評價和衡量體系也在發(fā)展。在公共服務(wù)體制建設(shè)過程中，需要在互動和相互制約中提高效率，政府應(yīng)健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，把更多的資金投入公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是滿足困難群體的基本公共服務(wù)需求，適時提供有效供給。第二，應(yīng)該將中央地方的公共服務(wù)責(zé)任加以制度化約束。當(dāng)前中央地方關(guān)系的財(cái)權(quán)劃分已由1994年的分稅制加以固化，需要進(jìn)一步完善共享稅分成辦法，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度和有效性。但在總體公共服務(wù)職責(zé)沒有明確界定的情況下，中央地方之間職責(zé)劃分仍然靠行政命令加以明確，公共服務(wù)供給上缺乏競爭和互動，問責(zé)制也在一定程度上流于形式。由于行政機(jī)構(gòu)也是由代表各種利益的個人組成，在信息不完全和不對稱的情況下存在激勵約束問題，從而可能影響急需的公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施。另外，需要提出的是，如果不從制度上對中央地方的公共服務(wù)職責(zé)加以制度化和法制化約束，各地“跑部錢進(jìn)”的形式即使隨著“整頓”有所減少，也會以其他形式體現(xiàn)出來。這種以“特殊利益集團(tuán)”形式出現(xiàn)的“尋租”，有悖于社會公平正義，也使公共服務(wù)供給可能達(dá)不到預(yù)期的效果。第三，應(yīng)該推動和保證公共服務(wù)過程的透明化。透明化、問責(zé)制和執(zhí)行力等是行政機(jī)構(gòu)有效執(zhí)行政策的關(guān)鍵所在，其中透明化對于目前解決公共服務(wù)供給總量的不足尤其重要。從信息對稱角度看，透明化有利于發(fā)揚(yáng)決策過程中的民主，增加制約權(quán)力的機(jī)會，從而減少資金使用過程中的浪費(fèi)和漏出，以社會公平正義推動公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。立法應(yīng)該從實(shí)體和程序上共同保障轉(zhuǎn)移支付的透明性，從結(jié)果而不僅是過程的角度進(jìn)行衡量。在理順公共服務(wù)多元化供給的基礎(chǔ)上，把整個公共服務(wù)的責(zé)任界定、財(cái)權(quán)劃分和財(cái)力保障納入公眾的視野，從而切實(shí)有效地行使監(jiān)督職能?？偟膩碚f，該書緊緊抓住建設(shè)和諧社會這一重大課題，對公共服務(wù)體制建設(shè)和中央地方關(guān)系提出了許多具有前瞻性命題。隨著我國改革實(shí)踐的推進(jìn)，對這些理論問題的深入研究會越來越重要。對于關(guān)心該方面研究的政府官員、專家學(xué)者和實(shí)際工作者來說，該書很值得一讀。

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